Книга политолога Александра Кынева «Кто и как управляет регионами России» вышла в конце июня 2024 года. В ней автор описал, как с момента распада СССР до настоящих дней изменилась региональная политика: как распределялись силы, выстраивалась вертикаль власти и как главы регионов превратились в обычных менеджеров.
«7х7» поговорил с Александром Кыневым о том, к какому выводу он приходит в итоге своей книги.
Региональных элит в России больше нет
— У вас недавно вышла книга «Кто и как управляет регионами России». Расскажите вкратце, о чем книга, какие там есть разделы?
— Книга рассказывает о том, как за 30 лет изменилась система управления регионами. Акцент — на том, как формировались институты регионального управления, кто и как формировал администрации регионов в эти годы и из кого они состояли.
По каждому периоду в соответствующей главе есть разделы, показывающие изменения отношений губернаторов с региональными элитами. Региональным элитам я уделяю большое внимание, пытаясь ответить на вопрос о том, существуют ли вообще сегодня региональные элиты как таковые.
Предпоследняя часть рассказывает, как за последние 20 лет губернаторы превратились из полновластных хозяев территорий в менеджеров с политической ответственностью, а региональные парламенты почти перестали влиять на формирование региональных правительств. Как контроль над формированием региональной исполнительной власти перешел к федеральным министерствам и силовым ведомствам.
В книге много уникального статистического и аналитического материала, который, я надеюсь, будет полезен тем, кто спустя годы будет отвечать на вопрос о том, что же происходило в России в 2000-е, в 2010-е, в 2020-е годы.
— Какой главный вывод вы бы выделили, на что должен обратить внимание читатель?
— Книга заканчивается ответом на важный вопрос, который в последние годы часто звучит, особенно после начала спецоперации, — возможен ли, неизбежен ли распад России? Постоянно идут разговоры о том, что вот-вот региональные элиты поднимут голову, и начнется региональное возрождение, которое приведет к распаду.
В книге я скрупулезно разбираю, кусочек за кусочком, из чего состояли региональные элиты в 1990-е годы, как они менялись в нулевые годы и что представляют собой сегодня.
Я показываю, что никакого субъекта, на который надеются те, кто говорит о вероятном распаде России, сегодня нет. Все эти рассуждения, как правило, строятся на рудиментарных представлениях [о том, что из себя представляют региональные элиты], на воспоминаниях о прошлом, которые сегодня уже не имеют почти никакого значения.
Региональные элиты не существуют сами по себе. Они существуют через призму всевозможных ресурсов - властных, финансовых, организационных и прочих. Человек, который не обладает ни властью, ни ресурсами, ну какая же он элита?
Он может обладать личным авторитетом, но на личном авторитете далеко не уедешь. В том понимании, как это было в 1990-е, когда под региональным элитами понималось нечто самостоятельное, обладающее властью и экономическими ресурсами, сейчас их в России нет.
— Как это случилось?
— За последние 30 лет многое изменилось. 1990-е годы были периодом абсолютной власти губернаторов, когда глава региона был полноценным хозяином территории. Он приходил и мог привести с собой в администрацию почти кого угодно. Эти люди могли заниматься переделом собственности, могли реализовать все что угодно, им никто был не указ. Это сформировало такую систему взаимоотношений, напоминающую фильм «Крестный отец»: систему неформальных взаимных обязательств.
В нулевые годы началось выстраивание системы параллельных вертикалей [власти]. У губернаторов стали постепенно отбирать контроль за отдельными структурами и подчинять их напрямую Москве. Началось с силовой вертикали – Прокуратура, МВД, Следственный комитет и так далее. Силовики перестали подчиняться губернаторам и зависеть от них.
Одновременно выстраивались корпоративные вертикали, когда федеральный бизнес отбирал или скупал активы у регионального бизнеса. Постепенно региональный бизнес как самостоятельный субъект очень сильно сжался. Сегодня региональный бизнес не играет такой политической и экономической роли, как 15 лет назад. Многие представители региональной экономической элиты — уже не самостоятельные субъекты, а топ-менеджеры федеральных компаний.
Так же выстраивались и партийные вертикали, когда выдвижение кандидатов [на региональных выборах] проводится только через партии. Партии регистрируются только в Москве, а значит, кандидатов нужно согласовывать с Москвой.
Весь смысл региональной политики России в нулевые годы – это выстраивание множества параллельных вертикалей.
Параллельно в середине нулевых отменили выборы губернаторов, они постепенно утратили статус «хозяина» и приобрели статус менеджера. Сейчас у губернаторов нет ни прежней легитимности, ни прежней власти. Легитимности нет, потому что нет нормальных конкурентных выборов, а есть плебисциты по назначенной фигуре. Власти нет, потому что все ключевые региональные чиновники назначаются по согласованию с федеральными ведомствами. Эти ключевые чиновники (а иногда и сами губернаторы) часто ротируются. В среднем крупный региональный чиновник уровня заместителя губернатора редко работает дольше 2–3 лет.
— С политическими, управленческими элитами понятно, а куда делись экономические?
— Все взаимосвязано. Раньше губернатор был центром власти, вокруг него аккумулировались ресурсы, бизнес структурировался, приходили уважаемые люди, он им чем-то помогал, они были ему должны, и это укрепляло власть губернатора.
Во-первых, вся основная собственность уже поделена. Во-вторых, если губернатор [работает в регионе] временно, его замы работают два-три года, какая за это время может быть создана система обязательств? Никакая.
Кроме того, сейчас в регионах большое количество «варягов». Среди губернаторов "варягов" около 60%, и даже среди замгубернаторов "варягов" 28%.
В таких условиях ничего похожего на старую систему взаимных обязательств по принципу фильма «Крестный отец» быть не может. Эта система абсолютно технократическая. Главное в ней – выполнение приказа, инструкции, регламента, потому что это главное условие, чтобы делать карьеру дальше.
А в технократической системе на уровне регионов почти нет места экономическим элитам. Можно по-прежнему быть богатым региональным бизнесменом, но быть влиятельным уже почти невозможно.
У «варягов» нет мотивации менять регионы
— У новой технократической системы есть преимущества перед старой, «феодальной»?
— У разных систем есть и плюсы, и минусы. Плюс старой системы был в том, что чиновник был местным, он происходил из местной элиты, и у него была внутренняя мотивация заботиться о регионе, а не только о себе.
Если в городе будет хорошо, то ему будет приятно по этому городу ходить. Будет хороший ресторан — он будет туда ходить. Будет хорошая дорога — он будет по ней ездить. Была мотивация для того, чтобы создавать благоприятную среду для себя, для своих детей, для своих внуков.
Главным минусом была коррупция. Потому что существовавшая круговая порука была питательной средой коррупции.
В нынешней системе коррупции меньше. Губернатор – это технократ, ограниченный массой инструкций и окруженный людьми, которые ему подчиняются очень слабо, потому что имеют своих начальников в Москве. В таких условиях коррупционные связи возникают тяжелее и сложнее.
Но минус в том, что исчезает мотивация. Приезжие чиновники понимают, что они не будут тут жить. И дети не будут, и внуки не будут.
Поскольку губернатор работает как нанятый служащий, в случае любого кризиса он не представляет сообщество. Он не может быть коммуникатором. Это плохая система для управления в кризисных ситуациях.
В итоге большинство регионов России, за редкими исключениями, - это такие вот технократии. В таких условиях сложно ожидать, что кто-то «поднимет голову», потому что некому ее поднимать. Следовательно, перемены в регионах могут быть только последствиями федеральных перемен, но не их причиной.
Если в Москве будет турбулентность, поменяются правила игры, появится какая-то новая власть и контроль над регионами ослабнет, тогда какое-то «брожение» может начаться. Пока контроль не ослабнет, никакого «брожения» не будет.
Эта система устойчива, и при отсутствии каких-то причин, которые эту устойчивость подорвут, она может существовать очень долго.
Система власти миновала кризис
— Есть такая идея, гипотеза, что распад России может начаться не сверху, через элиты, а снизу, через усиление более радикальных этнических или региональных движений. Вы такой вариант исключаете?
— Книга не про национальные движения. Я изучаю региональные элиты, устройство региональной власти. Она называется «Кто и как управляет регионами». Те, про кого вы говорите, никакого отношения к управлению не имеют. В системе управления сегодня нет противоречий, которые могут привести к кризису.
Оценивать же каждого крикуна в интернете я никакого смысла не вижу. Если в публичном поле эти идеи никак не представлены, если мы этих идей не видим на выборах, значит, этого нет. Мой вывод: таких субъектов в регионах нет.
А если кому-то за рубежом нравится платить деньги людям, которые в качестве ряженых будут изображать несуществующие правительства несуществующих территорий, которых никто никогда не выбирал, ну флаг им в руку, если денег не жалко, пускай дают. Но к реальной жизни внутри России это не имеет никакого отношения.
— Случились ли какие-то важные изменения за последние годы в системе регионального управления?
— После начала ковида резко снизился уровень мобильности чиновников, и он оставался низким во время спецоперации. Я объясняю это тем, что в условиях турбулентности кадровые эксперименты становятся рискованными. Логика такая: проверенный человек [на посту губернатора] важнее, чем непроверенный, даже если он не вызывает восторга [у Кремля].
Но это было до президентских выборов 2024. Сейчас мы видим, что этот этап прошел, и пошла волна перемен. В этому году уровень ротации будет очень высоким, где-то близким к предковидному.
— И о чем это говорит?
— Это говорит о том, что система в условиях кризиса окуклилась, все изменения притормозила. А сейчас, видимо, есть ощущение, что кризисная фаза прошла, точка бифуркации в виде президентских выборов миновала, теперь перемены унесут гораздо меньшие риски.
— То есть, надо полагать, что в Москве считают, будто кризиса нет, все хорошо?
— В Москве считают, что перемены на региональном уровне в данный момент не несут для нее дополнительных рисков.
