«Появляются сообщества, которые разделяют ответственность за состояние и судьбу города». Доцент Елена Цумарова — о программе формирования городской среды на примере Петрозаводска.
Доцент Северо-Западного института управления РАНХиГС Елена Цумарова рассказывает об исследовательском проекте, задача которого — изучить, как жители российских городов оценивают комфортность городской среды и возможности собственного участия в принятии решений о благоустройстве.
О проекте
— Проект по оценке вовлечения граждан в реализацию программы «Формирование комфортной городской среды» (ФКГС) проводится в трех городах: Петрозаводске, Екатеринбурге и Петербурге. Задача проекта заключается в том, чтобы выявить основные практики вовлечения горожан и оценить реализацию программы с точки зрения граждан.
У нас в стране много говорят про деполитизацию и инертность горожан. И это отчасти верно. Но, с другой стороны, правильно говорить и о необходимости привлекать граждан к решению самых разных вопросов. Ведь это вопрос доверия населения и прозрачности власти — прежде всего, городской, потому что именно она отвечает за реализацию программы ФКГС. Изначально программа, принятая в 2016 году, была федеральной. С 2017-го все муниципальные образования обязаны принять свои муниципальные программы. Например, Петрозаводск это сделал.
Выводы. Обратный эффект
— Мы увидели, что программа дает свои результаты. Города преображаются. Начали обращать внимание на дворы, что оказалось действительно важным для людей. Благоустройство общественных пространств в разных частях городов тоже радует жителей.
Второй вывод — о проектах, которые выбирают горожане. Они определяются рейтинговым голосованием: то есть люди выбирают из перечня, сформированного администрацией города, — голосуют за территорию, но не за конкретный проект и, значит, не могу оспорить то, как он будет сделан. Это не учитывает интересы населения.
У нас были сомнения относительно того, что процесс вовлечения людей выстроен как-то неправильно. Теперь мы видим на основе наших данных, что почти 90% горожан (правильнее сказать, респондентов) считают, что они недостаточно вовлечены в решение вопросов благоустройства.
Третий вывод нашего исследования. Теоретически мы ожидаем, что опыт успешного участия граждан в политических процессах — например, в выборах — повышает уровень доверия населения к власти. Но по полученным нами данным оказалось, что в случае с ФКГС все работает иначе. Даже успешный опыт участия в программе, то есть когда инициированный проект действительно реализовался, не повышает доверия к муниципальной власти, а наоборот — подкрепляет недоверие.
Виноваты в этом процедуры, правила игры. Процесс взаимодействия устроен следующим образом: люди выступают с инициативой включить территорию в перечень для голосования. Они создают инициативную группу и, можно сказать, придумывают проект. Зачастую с привлечением специалистов, например, архитекторов. Затем подают документы в администрацию Петрозаводского городского округа. Проект выносится на голосование. Активисты проводят большую работу с населением, призывая проголосовать, принять участие в поддержке.
Когда проект выигрывает, реальное влияние этой инициативной группы резко снижается. Проект в итоге разрабатывает администрация города, а реализуют подрядчики. И получается, итоговый результат зачастую не соответствует тому, что хотели сделать люди.
Администрация это видит и понимает, но у нее двойственное отношение к программе в целом. Специалисты уверены, что проекты благоустройства должны разрабатываться профессионалами. Это та часть общей работы, которую нельзя доверять населению. Поэтому проекты, с которыми приходят активисты, сразу берутся в скобки и рассматриваются как нереализуемые. Во многом от того, что у горадминистрации есть ограничения в финансах. Большинство проектов, реализуемых в Петрозаводске, а я напомню, что в год благоустраиваются семь общественных территорий, требуют значительных финансовых ресурсов, многие не могут быть реализованы, например, за один год.
Второй аспект — что благоустраивать. С точки зрения администрации, акцент следует делать на центр города. Это визитная карточка. Это туристы. Но программа устроена таким образом, что люди выбирают приоритеты, и так или иначе проекты идут во всех районах. Тут мы видим позитивную оценку со стороны жителей, ведь ремонтируется аллея на ул. Нойбранденбургской или оформляется парк в районе Сулажгорского кирпичного завода. Хотя, с другой стороны, эффект от программы часто кажется размазанным.
Вовлечение людей в политику
— Тут есть два главных следствия. Первое — легитимность. Горожане, принимая участие в процессе выработки решений, соглашаются с теми идеями и постановлениями, которые исходят от органов власти.
Второе — социальный капитал. В городе формируются сообщества, которые разделяют ответственность за его состояние и судьбу.
Практика показывает, что это получается. По крайней мере, в некоторых микрорайонах Петрозаводска сложились довольно сильные сообщества, например, в виде территориального общественного самоуправления. Они достаточно активно влияют на местную политику и при этом сами участвуют в общественной жизни при решении локальных вопросов. Это не политическая борьба, но это точно политика в смысле реализации политического курса. Проблема в том, что часто они не совпадают.
Политическая борьба сейчас связывается с мобилизацией людей в поддержку той или иной политической силы, но не предполагает вовлечение людей в разработку политической программы, использования социального капитала, который люди приобретают в процессе участия в таких программах. Получается, что интересы локальных сообществ фактически не представлены в органах власти — нет механизмов перевода интересов социальных групп в политическое представительство. Хотя, конечно, оно тоже связано с артикуляцией общественных требований. Это не является спецификой Петрозаводска, а скорее вписывается в общую логику современного развития России.
В других городах ситуация с вовлечением горожан более или менее схожая. Мы могли бы ожидать большей активности в Санкт-Петербурге, но наши данные говорят о том, что горожане в среднем, скорее, не участвуют, чем участвуют. И, скорее, с недоверием относятся к политическим процессам, чем доверяют органам власти.
О будущем программы «Формирование комфортной городской среды»
— На федеральном уровне она стала частью национального проекта «Жилье и городская среда», который будет работать до 2024 года. Конечно, 2020 год повлиял на общий ход реализации программы. Например, в Петрозаводске больше всего пострадал Соломенский парк (из-за недобросовестного подрядчика и сложностей с контролем со стороны активистов). Но в целом власти отчитались, что все проекты реализованы.
По итогам проекта мы будем готовить аналитическую записку. Рассчитываем завершить ее к концу июня. И будем заинтересованы в том, чтобы и городская администрация, и активисты, и все, кто участвует в программе, смогли с ней ознакомиться.
Наша задача — предлагать варианты и механизмы совершенствования нынешнего положения вещей, модернизировать существующие институты. Мы стремимся привести практики в соответствие с поставленными задачами. Интересно, что сами горожане в своих обращениях к нам (при анкетировании) многократно высказывали пожелание донести до администрации города их мнение. И в этом смысле одна из целей готовящейся аналитической записки заключается в том, чтобы выступить каналом обратной связи.
Горожанам не все равно, что происходит с городом. Они готовы участвовать в процессе принятия решений, особенно тогда, когда они начинают чувствовать, что их голос важен и что они реально могут влиять на развитие города.
