«Изнасилованное» самоуправление

Не хочется верить в фальшь и лицемерие всего, во что мы в массе своей безоговорочно верим и на что возлагаем определенные надежды, связанные с нашим настоящим и будущим. Конечно, это об управлении территорией, на которой каждый из нас проживает.

Думаю, никто не верит в подмену президента, да это и не главное. Но то, что лично я наблюдаю в отношении самоуправления в Нижнем Одесе, Сосногорске, республике наводит на мысль, что местные власти больше напоминают «педофилов», а здания администраций можно смело назвать «моргами» в которых хранятся «останки» изуродованного самоуправления. Если бы не события в Украине, я бы не достал из мусорной корзины работу идеалиста верящего что наше государство суверенно, и что у власти стоят не жулики и воры, а честные и порядочные люди, проникнутые любовью к ближнему и пекущихся о развитии своей родины.  Приношу свои извинения, за объем нижеприведенного текста, читать никого не принуждаю.

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 2005 год

Введение

Актуальность темы. Одной из основ конституционного строя России является местное самоуправление. Правильно организованное местное самоуправление – необходимое условие формирования подлинно правового государства и гражданского общества. В Конституции Российской Федерации в ст.2  закреплено главное: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Местное самоуправление в России играет все более активную роль в становлении полноценного гражданского общества, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Местное самоуправление – это та сфера управления, которая непосредственно граничит с общественной активностью, с гражданской инициативой членов общества, населения. В целом структура государственной власти будет неустойчивой, пока ее не подкрепит жизнестойкая система местного самоуправления. Использование общественных сил в управлении представляет собой одну из наиболее заметных закономерностей в российской истории. Одной из перспективных форм народовластия (непосредственной демократии) является территориальное общественное самоуправление. Развитие сильного и эффективно действующего территориального общественного самоуправления позволит в определенной мере компенсировать недостатки сегодняшнего местного самоуправления. Население приходит к осознанию, что местное самоуправление – это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. И что под местным самоуправлением понимается права и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Особая роль отведена государством территориальному общественному самоуправлению. Только органы территориального общественного самоуправления со статусом юридического лица, как одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, являются субъектами правовых отношений и обладают правоспособностью.

В отдельных регионах территориальное общественное самоуправление доказало свою жизнеспособность на практике. Жители, избравшие такую организационно-правовую форму на локальной территории муниципального образования, пришли к цивилизованной системе управления эксплуатацией многоквартирных домов. Доказали на практике эффективные социально – значимые направления своей деятельности: решение проблем жилищного и жилищно-коммунального хозяйства; оказание социальной поддержки и социальных услуг нуждающимся в них категориям граждан; защита общественных интересов данной микротерритории в судебном и административном порядке. Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закон РК «О местном самоуправлении в Республике Коми», уставы муниципальных образований гарантируют жителям республики право самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы по вопросам местного значения, в т.ч. через территориальное общественное самоуправление. Несмотря на это, ни одного органа территориального общественного самоуправления с правами юридического лица в Республике Коми нет.

В связи с этим представляет несомненный интерес изучение становления территориального общественного самоуправления и его правовое регулирование в Республике Коми, где есть множество специфических моментов, нуждающихся в теоретическом осмыслении. Нормативная правовая база находится в стадии доработки, и рекомендации по ее совершенствованию окажутся полезными, как и учет опыта других субъектов Федерации. Кроме того, разработка проблем территориального общественного самоуправления позволит глубже понять процессы развития местного самоуправления в целом и сформулировать конкретные рекомендации по совершенствованию республиканского законодательства. Все отмеченное и предопределило выбор темы дипломной работы.

Объектом исследования является становление и правовое регулирование территориального общественного самоуправления.

Предметом исследования служит система нормативных правовых актов, регулирующих предмет ведения и компетенцию территориального общественного самоуправления, в том числе принятые в муниципальном образовании «Город Сосногорск» Республики Коми.

Цель дипломного исследования – комплексный анализ нормативно-правовой базы функционирования территориального общественного самоуправления, определение на ее основе компетенции органов территориального общественного самоуправления и адекватности средств и способов их правового регулирования. Выработка рекомендаций по совершенствованию регламентирующего законодательства и уставов муниципальных образований.

Для достижения этой цели автор считает необходимым решить следующие задачи:

-           изучить историю развития самоуправления в России;

-           изучить соотношение законодательства в сфере территориального общественного самоуправления и его правовое регулирование;

-           проанализировать опыт работы территориального общественного самоуправления и выявить его особенности;

-           составить рекомендации по совершенствованию Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми»

-           выработать предложения по изменению Устава муниципального образования «Город Сосногорск»

В работе использовался метод сравнительного анализа, поскольку именно данный метод дает возможность рассматривать конкретные явления в свете различных исторических и социальных предпосылок, а также исторический метод и метод диалектического материализма, что позволяет рассматривать эти явления в развитии.

В процессе подготовки дипломной работы автор опирался на работы современных ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, В.И.Васильева, В.Д.Граждан, В.М. Сергеева, Л.Е.Лаптевой, А.А.Захаров, А.Эпштейна и др.

Использована монографическая литература и проработаны статьи современных авторов в области местного самоуправления.

1. Территориальное общественное самоуправление как часть местного самоуправления.

1.1. История развития местного самоуправления в России

Для характеристики местного самоуправления и проблем, возникающих в процессе его деятельности, необходимо обратиться к истории развития местного самоуправления, так как современные проблемы государственного строительства в этой сфере в Российской Федерации во многом аналогичны и являются следствием процессов развивающимся во времена древнерусского государства, Российской Империи и СССР. К тому же, российский исторический опыт развития в области общественного (народного) управления, необходим для того, что бы закрепить все самое ценное в законодательстве России.

 В древнерусском государстве городское собрание (вече) было повсеместно распространенным институтом. Фактически до XIII в. вечевой уклад был общерусским явлением. Все свободные граждане имели право принимать участие в собраниях веча, хотя правом голосовать обладали лишь мужчины, и исключительно главы семейств. Вершины власти и влияния этот институт местного самоуправления достиг в Новгороде, а также Пскове. По сути Новгород XII – XV вв. был державной самоуправляющейся общиной.

Однако, новгородская система на Руси не прижилась. Столь фундаментальный процесс, как объединение в XIV – XVI вв. русских земель, не мог не отразиться на судьбах местного самоуправления. Складывающаяся русская государственность имела ряд особенностей, связанных с географическим, военным и внешнеполитическим положением страны. России практически непрерывно приходилось отражать внешнюю агрессию, в силу чего требовалось резкое усиление центральной государственной власти. Данная ситуация обусловила ряд черт общественно-государственного строя и системы управления. Одна из них состояла в том, что реализация самоуправленческих традиций происходила под тщательной опекой со стороны государства.

Реформируя в начале XVI столетия систему кормлений и обуздывая произвол бояр-наместников, власти опирались на местные общины. При Иване IV (начало правления) – центральное правительство стало жаловать городским и сельским общинам так называемые губные грамоты, предоставлявшие им широкие права, вплоть до казни преступников. Интересно, что само деление на губы было заимствовано из опыта местного самоуправления вольных городов Новгорода, Пскова и вообще русского Севера. Примерно со второй половины того же века царь начинает передавать выборным губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и т. п. В ходе земской реформы, проведенной Иваном Грозным, права местного самоуправления в Московском государстве еще более расширились. Повсюду на местах учреждаются земские власти, которыми в городах и волостях стали излюбленные головы (старосты) и целовальники (земские судьи).

В целом же, говоря о соотношении центральной власти и самоуправления в период создания Московского государства, можно отметить следующее. Эти два понятия не противоречили друг другу; более того, самоуправление в этот период фактически предстает в виде обязанности, способа осуществления государевой службы. Такое делегированное сверху  самоуправление лишь усиливало центральную власть, а не противостояло ей. В свою очередь, верховная власть «строила землю» в соответствии с имевшимися в то время самоуправленческими традициями. Но по мере перехода к абсолютизму, самоуправленческие начала отходят на второй план.

Вступление России в эпоху абсолютизма (XVII-XIX в.) сопровождалось активизацией процесса расслоения и консолидации населения страны в сословия. В силу наличия в обществе четырех основных сословий – дворян, крестьян, горожан и духовенства – наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства. Разумеется, в эпоху абсолютизма элементы самоуправления лишь «достраивали» правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью вспомогательные функции. Особенно четко это проявилось в царствование Петра I. В отличии от Европы, где городская община относительно самостоятельно управляла городским хозяйством, руководствуясь при этом интересами жителей, в петровской России осуществление этих функций было организовано исходя из государевой надобности.

Созданная в петровские времена система практически в неизменном виде просуществовала около полувека. В 1785 г. Екатерина II пожаловала дворянству и городскому населению особые сословные грамоты, на многие десятилетия предопределившие развитие русского самоуправления. В ходе преобразований вновь проявилась уже отмеченная нами двойственность. Органы самоуправления на местах действовали наряду с органами государственного управления, и подвергались тщательному контролю со стороны местных должностных лиц: губернаторов, генерал-губернаторов и наместников.

Говоря о российских традициях самоуправления, нельзя обойти вниманием сельскую общину, ибо существование этого института в огромной степени объясняет особенности истории русского общества и государства. Именно в рамках общины в России развивалось крестьянское самоуправление. Данное понятие было теснейшим образом связано с понятием волости. Уже в XVII-XVIII вв. волость представляла собой не только административно-территориальный округ, но и своеобразный общественный союз («мир» в терминологии XVII в., или «земство» в лексике XIX-XX вв.). В первом случае под волостью понималась лишь территория, ограниченная некоторыми географическими пределами. Во втором случае она оказывалась общественным целым, живым социальным организмом.

Вплоть до реформ Александра II волость основывалась на общности владения землей и самоуправлении ее членов, осуществлявшемся посредством сходов и выборов органов управления. Во главе волостного управления стоял волостной голова, староста («выборный») и писарь. Кроме того, на каждую деревню приходилось по одному старшине, а на каждые десять дворов – по одному десятскому. Волостной голова и писарь выбирались местным сообществом сроком на два года. К полномочиям органов местного сельского управления относились: обеспечение безопасности, порядка и «благочиния», взимания податей и сборов, разбирательство незначительных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами (а также над ленивыми и нерадивыми в хозяйстве), надзор за выборными. Отправляя государственные и судебно-полицейские функции, волость тем не менее продолжала оставаться общественным самоуправляющимся союзом, члены которого были связаны между собой круговой порукой, в том числе платя подати за недоимщиков или задерживая преступников. Весь аппарат общинно волостного управления содержался на сборы самих крестьян. Внутренней консолидации общины – «мира» - способствовало также то, что до начала XIX в. волость зачастую представляла собой и церковную общину.

После отмены крепостного права, положившей начало бурному росту российского капитализма, городов, возникла необходимость в новой системе местного самоуправления. Целями крестьянской реформы являлись: во первых, необходимость заполнения пустоты во взаимоотношениях государства и основной части налогооблагаемого населения – крестьянами, образовавшуюся после выведения помещиков из системы этих взаимоотношений; во вторых, было важно утвердить в крестьянстве, опираясь на вековые традиции, начало само регуляции, что повышало собственный крестьянский статус и облегчало государству контроль над крестьянскими корпорациями. Особую роль в достижении этих целей отводилась общине, которой предоставлялись права владения землями, выпасами, лугами и т.д. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, от 19 февраля 1861 г., а также последовавшие за ними Положения об освобождении государственных и удельных крестьян предусматривали, что «сельское общество составляется из крестьян, водворенных на земле одного помещика, пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или имеющих другие хозяйственные выгоды» (ст. 40 Общего положения). Волости образовывались из состоящих в одном уезде и по возможности смежных сельских сообществ (ст. 42). Таким образом, если ранее жизнь и деятельность общины определялась в основном нормами обычного права, то теперь община оказалась законодательно вписанной в систему государственного управления. (С. 103-104. 28)

Важным вкладом в укрепление самоуправленческих начал в России стала земская 1864 года и городская реформа 1870 г. Главная ее задача заключалась в создании новой – несословной – базы представительства в городском самоуправлении. В системе управления, во всяком случае в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общественного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителями корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей).

Земства внесли заметный вклад в развитие буржуазных, прогрессивных для своего времени отношений, объективно способствовали развитию нового строя в России. Поэтому на нынешнем этапе развития нашей страны их опыт заслуживает самого пристального изучения, как и все политические институты, действующие до 1917 года.

Упразднение монархии в 1917 г. потребовало формирования новых органов местной власти. С первых дней революции процесс формирования местного самоуправления принял довольно хаотичный и противоречивый характер. Вместе с тем наметилась тенденция, что в качестве центров принятия властных решений параллельно формировались как советы, так и органы местного самоуправления, встраивающиеся в управленческую систему Временного правительства.

Советы впервые возникли во время революции 1905-1907 гг. Накопленный опыт показал, что советы, являясь формой самоорганизации рабочих, вполне способны решать задачи органов местного самоуправления. Основной формой работы советов являлись собрания. В периодах между собраниями деятельность советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные органы: исполнительные комитеты, исполнительные бюро или комиссии, стачечные комитеты. Но советы образца 1917 г. создавались целенаправленно, как постоянные структуры, не только рабочих, но и солдатских и крестьянских депутатов. Ко времени октябрьской революции советы сложились в общенациональную систему, проведя всероссийские съезды и координируя совместные действия. К январю 1918 г. советы взяли власть в свои руки практически повсеместно. В России складывалась новая форма государства – республика советов. Первоначально предполагалось, что власть в этом государстве будет максимально децентрализованной и переданной местным органам народного самоуправления. И хотя принятая в 1918 г. Конституция РСФСР утвердила принципы построения и деятельности советов, на деле формирование в конце 1919 – начале 20-х гг. единой для всей страны системы революционных комитетов (ревкомов) превратило советы в бесполезный придаток новой бюрократической машины, двигателем которой была партия большевиков. В последующим местные советы народных депутатов представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата. Такой подмене способствовала не только чрезвычайная ситуация военного времени. В России, являвшейся преимущественно крестьянской страной, преобладала патриархальная политическая культура, веками ориентировавшая человека на подчинение авторитарному государству или, в крайнем случае – когда оно слишком уж злоупотребляло своими полномочиями, - на пассивное сопротивление путем обмана и уклонения от обременительных повинностей. Подобные поведенческие стереотипы не способствовали воспитанию гражданственности. А советская модель в идеальном ее варианте требовала от граждан активного и самостоятельного поведения, причем не эпизодически, а повседневно, и не от ограниченного круга, а от большинства.

К началу 20-х гг. нижестоящие советы формировались прежде всего из лиц, рекомендованных вышестоящими органами власти, и выполняли в основном указания, «спущенные сверху». Реализация «командного» варианта деятельности советов находила отклик у значительной части населения, поскольку не противоречила вековым традициям русской государственности: власть слишком часто рассматривала местное самоуправление в качестве зависимого и подчиненного элемента.

В советское время, на практике реальная власть была сосредоточена в руках исполнительных органов – исполкомов, точнее, их бюрократической верхушки. Советы «автоматически» одобряли те проекты решений, которые готовились исполкомами. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов как своих помощников, работающих на общественных началах. Важно также отметить и то, что исполкомы в своей деятельности не были самостоятельными. Их опекали вышестоящие исполкомы, а также представители партийного аппарата КПСС. В рамках сверхцентрализованной системы управления страной были утрачены традиции и наработки, упрочившиеся к началу XX века самобытной русской системы местного самоуправления. Взгляды ученых, писавших о муниципальном строительстве, признавались враждебными советской идеологии.

Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-ых годов, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стало утверждаться мнение, что местное самоуправление – это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

Правовую основу преобразований заложил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 г.(4) Отметим характерные особенности этого правового акта. Это, во-первых, понимание необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы). (п. 1. Ст. 2) Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон внес изменения во всю систему властных отношений. Он не регламентировал в деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятельности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отразить республиканское законодательство. Во вторых, это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансово экономическую основу. Местные Советы получали право (в пределах своей компетенции) самостоятельно разрабатывать и утверждать планы социально-экономического развития территории, а также устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.

В 1991 году 6 июля был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (5), ознаменовавший победу нового подхода к праву народа на самоуправление. Закон подробно регулировал полномочия каждого территориального уровня, разграничил функции местных советов и администраций. Согласно закону, экономическую основу местного самоуправления составляла муниципальная собственность, которая провозглашалась достоянием населения.

Демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти. Официальное исключение местного самоуправления из системы государственной власти произошло при конституционной реформе 21апреля 1992 года. В ст. 85 Конституции СССР была включена ч.2 следующего содержания: «Местные советы народных депутатов – районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские – входят в систему местного самоуправления». После октябрьских событий 1993 года практически все прежние советы прекратили свою деятельность.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации (2) заново определила роль и место местного самоуправления в системе органов публичной власти. Главным нормативным актом в этой сфере выступил Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступивший в силу в августе 1995г. (7) В том же ряду следует упомянуть Федеральные законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (8), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (9), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (10). После вступления нашей страны в Совет Европы российский парламент в 1998 г. ратифицировал Европейскую Хартию местного самоуправления (1) – один из главных источников муниципального права демократических государств. Теперь этот документ является составной частью российского законодательства. В основу его положен классический принцип субсидарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, вмешательство государства целесообразно лишь там, где без него не обойтись. Говоря словами самой Хартии, «осуществление государственных полномочий, как правило, должно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» (статья 4. 1).

Конституция РФ открыла перспективы для создания эффективной системы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 (7) сыграл немаловажную роль в формировании и утверждении нынешних местных (муниципальных) органов. Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти и установление его главной задачи, как задачи по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, позволил автономизировать местный уровень власти. Он необходим для обеспечения низовых общностей, как элемент системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.

Министр юстиции Ю. Чайка отмечает, что «практика применения этого закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Муниципалитеты на районном уровне фактически представляют собой низовой орган государственной власти с ограниченными возможностями оказания услуг населению. Вертикаль власти выстраивалась сверху, а не снизу и потому не имеет прочной опоры. Можно предположить, что в результате такого подхода в городских и сельских поселениях реально формировалось не местное самоуправление, а продолжалось государственное влияние на местный уровень, ограничивающее тем самым самоорганизацию людей. Именно это до настоящего времени является основным препятствием развития местного самоуправления.  На их решение направлен принятый 6.10.03 г. новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (11), который позволит создать единую систему местного самоуправления, приблизить местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, эффективно решать местные экономические и социальные вопросы». (С. 5.34)

Выполнение конституционных предписаний позволит превратить систему местного самоуправления в одну из форм осуществления народовластия в нашей стране.

1.2. Понятие территориального общественного самоуправления и его правовое регулирование

В Российской Федерации понятие местного самоуправления закреплено в Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 130 Конституции (2) под местным самоуправлением понимается «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью», то есть в качестве субъекта местного самоуправления выступают граждане в качестве объекта вопросы местного значения и муниципальная собственность.

В научной, юридической или политической литературе определение понятия «местное самоуправление» встречается редко. Например, В. И Фадеев (24) полагает, что «местное самоуправление – это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) разрешение населением и избранными им органами мастных дел (вопросы местного значения)». М. И. Пискотин (24) дает более краткое определение: «местное самоуправление – это самоуправление граждан, населения сел, городов и поселков. Ими управляет не кто то сверху, а они сами управляют своими местными делами». В ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении (1), под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом». Д.ю.н. В.И. Васильев (24) отмечает прагматизм этого определения, поскольку оно на первое место в принятии решений ставит органы местного самоуправления, имеющие реальную способность самостоятельно принимать решения, а не главный субъект местного самоуправления – гражданина.

Наиболее точное определения понятия «местное самоуправление», охватывающего все его признаки дано в ч.1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.03 (11):  «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций». Понятие вопросы «местного значения» дано в ч.1 ст.1, это: « вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно». К ведению муниципального образования (городское или сельское поселение относится) относится 27 вопросов местного значения.

В ч.1 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года (11) дается понятие территориального общественного самоуправления: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения». Согласно этому закону территориальное общественное самоуправление как и муниципальное образование имеет одну и туже трактовку своего предмета – вопросы местного значения. Очевидно, что для территориального общественного самоуправления перечень вопросов определяет то, за что должно отвечать само население.

В Законе  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года (7) дано понятие территориального общественного самоуправления: это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления».  Система (формы) территориального общественного самоуправления - включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы территориального общественного самоуправления по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т.д.). Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления, устанавливаются по предложению граждан представительным органом местного самоуправления.

В законе регламентируется подробно процедура выборов органов территориального общественного самоуправления:

- органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе граждан на основе их добровольного волеизъявления. Выборы органов территориального общественного самоуправления могут проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту жительства открытым или тайным голосованием. Срок полномочий органов территориального общественного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования;

- представительные органы местного самоуправления по предложению инициативных групп населения согласовывают порядок, нормы представительства и сроки проведения выборов органов территориального общественного самоуправления, а при проведении прямых выборов образуют из числа жителей избирательные комиссии по избирательным участкам и согласовывают порядок выдвижения кандидатов;

- подготовка и проведение выборов органов территориального общественного самоуправления осуществляются открыто и гласно. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, финансируются за счет средств местного бюджета при согласии представительного органа местного самоуправления;

- выборы органов территориального общественного самоуправления по избирательным участкам признаются состоявшимися, если в них приняли участие не менее половины избирателей, внесенных в списки;

- избранными в состав органов территориального общественного самоуправления считаются граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

В Законе особой статьей выделена роль Общего собрания (схода), конференции граждан. К компетенции общих собраний (сходов), конференций граждан отнесены следующие вопросы:

- избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них;

- утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально - экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

- решение других вопросов, относящихся к компетенции органов территориального общественного самоуправления, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

Общие собрания (сходы) граждан по выборам органов территориального общественного самоуправления правомочны, если в них принимает участие не менее половины избирателей соответствующей территории, а конференции - при участии не менее двух третей представителей избирателей соответствующей территории.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Республике Коми» (13) и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления подлежат регистрации в органах местного самоуправления в порядке, установленном уставом муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. В этом случае они подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом законодательством. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд (13). Гражданский кодекс РФ раскрывает понятие юридического лица. В нем в ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность. Согласно ст. 48 Гражданского кодекса РФ (6), юридическое лицо «имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество». Второй признак – самостоятельная имущественная ответственность. Третий – самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый – организационное единство, то есть обладание устойчивой структурой.

В ст. 46. Закон Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми» (13) определены полномочия органов территориального общественного самоуправления. В нем говорится, что полномочия органов территориального общественного самоуправления определяются их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им представительными органами местного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления вправе:

1) создавать в установленном порядке организации, удовлетворяющие потребности населения в товарах и услугах; 2) выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры и контролировать использование предусмотренных на их выполнение средств местного бюджета и собственных финансовых ресурсов; 3) кооперировать на добровольной основе средства населения, организаций, общественных объединений для финансирования целевых социальных программ; 4) организовывать иную деятельность, не запрещенную законодательством, с целью удовлетворения социально - экономических потребностей населения; 5) определять в соответствии со своим положением (уставом) штаты и порядок оплаты труда работников. 

Органы местного самоуправления могут передавать свои отдельные полномочия органам территориального общественного самоуправления на основе решений и договоров с согласия органов территориального общественного самоуправления.

Органам территориального общественного самоуправления не могут передаваться полномочия по принятию обязательных для исполнения органами местного самоуправления, гражданами, организациями правовых актов.

Закон «О местном самоуправлении в Республике Коми» (13) определяет источники финансирования деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Финансирование деятельности органов территориального общественного самоуправления осуществляется за счет: собственных; заемных средств; средств, передаваемых им представительными органами местного самоуправления.

Собственные финансовые средства образуются за счет: доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления; добровольных взносов; пожертвований организаций и граждан; других не запрещенных законодательством поступлений. Органы территориального общественного самоуправления самостоятельно распоряжаются финансовыми средства в соответствии с уставными целями и программами социально - экономического развития соответствующих территорий. Органы территориального общественного самоуправления вправе участвовать в работе заседаний представительных органов (Совета муниципального образования) местного самоуправления при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы (13). Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

В Республике Коми Уставы муниципальных образований были приняты на основании примерных Уставов, разработанных Государственным Советом Республики Коми, они полностью воспроизводят перечисленные нормы, закрепленные в республиканском законе «О местном самоуправлении в Республике Коми» (13).

В п.2 ст. 36 Устава муниципального образования «Город Сосногорск» (16) дано право внесения на рассмотрение Совета проектов решений Совета органам территориального общественного самоуправления, наряду с главой администрации, депутатами, общественными объединениями и группами граждан численностью не менее 50 человек. Порядок внесения и рассмотрения проектов решений Совета устанавливается регламентом Совета. В п.3.ст.36 Устава сказано, что решения Совета, изданные в пределах его компетенции, имеют юридическую силу, обязательны для исполнения всеми гражданами, учреждениями и организациями, расположенными на территории города. В п.3 ст.62 Устава говорится, что проекты правовых актов, внесенные группой граждан не менее 15 человек, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании Совета с участием представителей группы граждан, внесших эти проекты. Ст.63 Устава МО «Город Сосногорск» (16) говорит, что для решения вопросов местного значения в отдельных населенных пунктах могут созываться собрания (сходы) граждан по инициативе не менее 10 процентов избирателей данного населенного пункта. Соответствующие органы местного самоуправления рассматривают решения схода и о результатах рассмотрения извещают участников схода в течении двух месяцев со дня проведения схода.

Федеральный закон от 06.10.03 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (11) в соответствии с Конституцией Российской Федерации (2) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Статья 27  Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (11) не меняет суть понятия о территориальном общественном самоуправлении, но она определяет направление развития. Территориальное  общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций  граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан,  проживающих на соответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и(или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в  нем  принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины  жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан,

осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:

- установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

- принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

- избрание органов территориального общественного самоуправления;

- определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

- утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

- рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Закон расширяет права и полномочия органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления:

- представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

- обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

- могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную  хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение  социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами  территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

- вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных  правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Закон устанавливает требования к уставу территориального общественного самоуправления. В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: территория, на которой оно осуществляется; цели,  задачи,  формы  и  основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; порядок принятия решений;

порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Порядок организации  и  осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых  средств  из  местного бюджета определяются уставом муниципального образования  и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Однако в законе осталось статичным отношение государства и органов местного самоуправления к территориальному общественному самоуправлению. Данный институт общественного самоуправления должен либо иметь соответствующий раздел в законе, как третий уровень самоуправления, либо закон должен указывать на упорядочение этих общественных отношений в законе Республики Коми об основах территориального общественного самоуправления.

Главный позитивный результат реформы местного самоуправления – повсеместное и массовое создание местного самоуправления на всей территории страны.

2. Проблемы становления общественного самоуправления.

2.1 Опыт работы территориального общественного самоуправления на примере муниципального образования «Город Сосногорск»

После выборов 7 февраля 1999 года в муниципальном образовании «Город Сосногорск» был сформирован представительный орган местного самоуправления – Совет, состоящий из 25 депутатов, в условиях политического несогласия, экономических и финансовых трудностей, а также недостаточной правовой базы они начали свою работу.

С первых дней работы Совета, депутаты разделились на две группы с противоположными взглядами на взаимоотношения с избирателями. Рассмотрим эти полярные варианты.

Патерналистская модель: отказ признать за населением право реально участвовать в процессе выработки решений, поскольку оно «не готово» к самоуправлению; отсутствие серьезных попыток приобщить население к участию в местных демократических институтах; обращение к населению лишь в ходе предвыборной кампании с целью манипулирования общественным мнением; понятие «прозрачная администрация» трактуется лишь как информирование населения о принятых решениях и проведенных мероприятиях; отсутствие попыток говорить языком, понятным населению; отсутствие потребности в обратной связи, поскольку администрация «лучше знает», что нужно для процветания муниципального образования.

Договорная модель: активное вовлечение населения в процесс принятия решений, разделение с ним ответственности за решения, определяющие развитие местного сообщества; стремление создать чувство причастности к местным делам в каждом жителе; поддержка местных институтов самоорганизации общества; активная информационная политика; прогнозирование и профилактика сопротивления переменам; стремление администрации выражать свои программы в терминах, понятных населению; осознание жителями себя в качестве налогоплательщиков и потребителей услуг муниципалитета и вытекающее отсюда их желание получать достоверную информацию о финансировании услуг и о расходовании налоговых поступлений.

Для того, чтобы начать процесс формирования самой массовой демократической структуры власти, которая включает в себя формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, группой депутатов Совета, придерживающихся «договорной модели», было разработано  «Положение по организации и осуществлению населением территориального общественного самоуправления» с приложением «Примерного Устава (Положения) органа территориального общественного самоуправления». Совет не поддержал эту инициативу, согласившись с позицией главы администрации муниципального образования, что население само должно организоваться и самостоятельно без вмешательства и без юридической помощи  провести выборы и утвердить свое положение (устав). В сентябре 1999 года в поселке Канашель прошел сход граждан по выборам Комитета поселка и старосты. Граждане утвердили Положение о комитете поселка, которое включало все статьи по территориальному общественному самоуправлению, записанные в Уставе муниципального образования «Город Сосногорск». Дополнительно в Положение было включено что: комитет избирается на два года; в комитет могут быть избранны граждане старше 21 года, и что комитет: содействует претворению в жизнь решений органов муниципального образования, решений собрания (схода); организует на добровольных началах участие жителей в работах по благоустройству; участвует в комиссиях; оказывает содействие органам милиции; информирует администрацию об инвалидах, одиноких и престарелых жителях, многодетных семьях нуждающихся в социальной помощи и т.д. Чтобы зарегистрировать этот поселковый комитет, Совет разработал: Положение о порядке регистрации уставов органов общественного самоуправления на территории муниципального образования «Город Сосногорск». (17) В п.13 Положения говорится, что орган территориального общественного самоуправления наделяется правами юридического лица с момента его регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц». Как показала практика,  Устава МО и Положения о регистрации недостаточно для реализации населением своих прав на территориальное общественное самоуправление.

До 2002 года на территории муниципального образования «Город Сосногорск», как следствие разъяснительной работы среди населения, по инициативе граждан было создано два поселковых и 35 домовых комитетов (два в г. Сосногорск и 33 в п. Нижний Одес).

Целью создания органов территориального общественного самоуправления было желание реализовать возможности решения вопросов местного значения, гарантированные законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О местном самоуправлении в Республике Коми». В городе Москве и Московской области пришли к цивилизованной системе управления эксплуатацией многоквартирных домов:

- обеспечили создание накоплений на кап ремонт;

- обеспечили конкуренцию подрядчиков – за средства населения ( С.42. 21 ).

Р. Бобович член Академии самоуправления пишет, что в сентябре 1999г. жители дома № 15 поселка Белозерский Московской области учредили территориальное сообщество жителей дома. Всему этому предшествовала двухгодичная борьба за саму возможность создать территориальное сообщество жителей дома, а не товарищество собственников жилья, в котором право управления распространялось лишь на треть жителей дома, приватизировавших квартиры, а не на всех жителей (собственников, нанимателей и арендаторов), как  предусмотрено было Федеральным законом «Об основах федеральной жилищной политики в РФ» (ст.5). После объединения, учреждения и государственной регистрации Устава территориального общественного самоуправления жители дома в поселке Белозерский получили полномочия на: пользование, распоряжение и управление общей собственностью, содержание и эксплуатацию дома. И как следствие, право самостоятельно под свою ответственность распоряжаться денежными средствами на содержание, текущий и капитальный ремонт своего дома (эти затраты были снижены на 13 %); право самостоятельно определять, какие ремонтные работы необходимо производить в доме, и право выбирать эксплуатационные и ремонтные организации; право оставлять все платежи жителей на содержание и ремонт дома (в том числе компенсацию льгот и субсидий отдельным категориям граждан) в своем доме и самостоятельно использовать их в интересах жителей своего дома; возможность на средства платежей жителей и целевое бюджетное финансирование смонтировать комплексную автоматизированную систему энергосбережения (после чего экономия средств жителей составила 50 – 70 % на энергоресуры). (С.45. 22)

Особенности правового статуса Совета общественного самоуправления «Сивцев Вражек» г. Москва связаны с его наделением исполнительно – распорядительными полномочиями в решение отдельных вопросов. Ему было предоставлено право на эксплуатацию жилых и нежилых помещений, создание РЭП со своей бухгалтерией, что позволило уменьшить бюджетную дотацию до 34 % квартплаты и увеличить рентабельность в 5 – 6 раз. В то время как по Москве эти дотации ГУП составляли 80 – 85 % удельного веса квартплаты. (С.42. 21).

В июне 2001 г. группа жителей п. Нижний Одес обратилась в Совет МО  с инициативой по организации общепоселкового органа территориального общественного самоуправления с правами юридического лица. Главная и основная цель была в объединении всех домовых комитетов и избрании Совета территориального общественного самоуправления поселка для участия в контроле за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг согласно федеральной программе «Жилище» на 2002-2010 годы и подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» (15). В связи с тем, что Совет МО затягивал принятие решения по этому вопросу, граждане 11.01.02 г. обратились в Госсовет Республики Коми. В ответе за № 33-п от 1.02.02 г. было сказано, что оказание Государственным Советом РК какого-либо влияния на Совет муниципального образования в решении указанных вопросов запрещено (пр.1). В нарушение всех сроков, выборы были все же назначены на конец апреля 2002 года, но были признанны несостоявшимися из-за низкой (менее 50 %) явки избирателей.

По всей видимости, основная причина низкой явки состоит в том, что сформированная администрацией муниципального образования территориальная избирательная комиссия не проявила должной активности при подготовке к выборам представителей на конференцию, не известила население в должной мере о сроках и месте проведения выборов, не произвела сверку списков избирателей. Участковые избирательные комиссии работали только в день выборов.

Видимо, результаты выборов подорвали веру инициативных граждан в развитие территориального общественного самоуправления и в возможность реализации своих прав через территориальное общественное самоуправление. Отсутствие возможности контролировать расход денежных средств за коммунальные услуги, содержание жилья и возможности распоряжаться этими средствами без организации юридического лица и без сотрудничества с администрацией муниципального образования сделали бесперспективным организацию территориальных органов общественного самоуправления. Чем видимо и объясняется факт, что до 2004 года не было создано ни одного органа территориального общественного самоуправления.

В мае 2004 г. на собрании жители дома № 20 ул. Ленина п. Нижний Одес для того, чтобы иметь возможность заключать прямые договора по обслуживанию дома, производить оплату за фактически выполненный объем  работ, контролировать расход денежных средств собираемых жителями и выделяемых из бюджета на содержание дома утвердили Устав комитета дома с правами юридического лица. Собранию предшествовала переписка председателя домового комитета и главы муниципального образования по согласованию проекта Устава Комитета дома. Ответы главы муниципального образования не были ответом по существу, противоречили друг другу. В одном ответе говорилось, что конференции не являются органом территориального общественного самоуправления, а орган должен называться «советом» или «комитетом», что он должен быть зарегистрирован как учреждение, где членство не предусмотрено, в другом, что орган территориального общественного самоуправления не может быть юридическим лицом согласно устава муниципального образования (пр.2). Поэтому гражданами было принято решение утвердить Устав. Для его регистрации было отправлено заявление с приложением необходимых документов протокола и Устава (пр.3). В соответствии с п. 6 раздела III Положения о порядке регистрации органов территориального общественного самоуправления (17) Совет МО «Город Сосногорск» своим решением от 16.06.04 г. № 150 (пр.4) отказал в регистрации Устава Комитета дома (пр.3) основываясь на заключении главы МО от 28.05.04 № 01-34/817 (пр.4), где было сказано, что Уставом МО не предусмотрено, что органы территориального общественного самоуправления являются юридическими лицами. 15.02.04 жители дома № 20 вышли с инициативой в Совет внести необходимые поправки для того, что бы можно было зарегистрировать орган территориального общественного самоуправления с правами юридического лица. Решение Советом принято не было. Но уже решением Совета № 152 от 16.06.04 г. по инициативе депутатов были внесены необходимые поправки в Устав муниципального образования. Совет был вынужден внести необходимые изменения и дополнения когда депутатам стали известны результаты правовой экспертизы действующей редакции Устава муниципального образования «Город Сосногорск» на предмет соответствия его положений законодательству Российской Федерации и Республики Коми, проведенной еще в 2002 году правовым управлением аппарата Государственного Совета Республики Коми.

Решение Совета об отказе в регистрации Устава Комитета дома было оспорено в суде. Заявитель считал отказ необоснованным, т.к. в нем отсутствовала ссылка на противоречие Устава Комитета дома конкретным нормам законодательства.

Суд отказал в удовлетворении заявления основывая свое решение на том, что принятие Устава Комитета дома произведено с нарушением установленного законом порядка. А именно, что Устав Комитета дома был принят не на конференции, не на общем собранием граждан, а на собрании жителей подъездов (пр.5).

Автор обращает внимание, что Прокуратурой г. Сосногорска, после судебного заседания была проведена, проверка исполнения законодательства о местном самоуправлении. Как несоответствующее законодательству прокуратурой были отмечены следующие пункты Положения о домовом комитете дома № 20 по ул. Ленина п. Нижний Одес:

- в положении упоминается поселковый комитет;

- ответственность за проведение и подготовку собраний возлагается на главу администрации поселка и депутата избранного избирателями этого дома;

- указано, что домовой комитет принимает участие в разрешении земельных споров на закрепленной территории;

- комитет вправе заслушивать объяснения лиц допустивших по месту жительства нарушения общественного порядка;

- вправе заключать договора в установленном порядке с организациями, удовлетворяющими потребности жителей дома в товарах и услугах, выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории и коммунальному обслуживанию жильцов, ремонту дома, контролировать использование предусмотренных на их выполнение средств бюджета МО «Город Сосногорск».

Прокуратурой было указанно, что домовой комитет дома № 20 и другие домовые комитеты были зарегистрированы и выполняют несвойственные им функции. В связи с этим необходимо устранить выявленные нарушения и поставить вопрос об исключении домовых комитетов из реестра (пр.6).

В августе 2004 г жители дома № 20 по ул. Ленина п. Нижний Одес обратились в Совет МО с ходатайством созвать конференцию жителей дома, согласовать срок проведения конференции, согласовать порядок и норму представительства. На ближайшем заседании Совета вопрос был включен в повестку дня, но решение Совет не принял. Зато удовлетворил протест прокурора, приняв решение о ликвидации всех органов территориального общественного самоуправления (пр.7). После жалобы в прокуратуру, о том, что Совет препятствует инициативе граждан в организации территориального общественного самоуправления, не дает ответ по существу, не принимает решение. На внеочередном XIV заседании от 21.10 04 г. № 162 Совет принял решение отказать жителям дома в созыве конференции и рекомендовать жителям провести общее собрание (пр.8).

Жители вновь обратились с жалобой в прокуратуру с просьбой разобраться и принять меры для устранения препятствий в осуществлении территориального общественного самоуправления. Прокуратура в ответе за № 223-04 от 02.12.04 предложила обжаловать решение Совета в судебном порядке (пр.9).

3.10.04г. жители обратились к руководителю Аппарата Государственного Совета РК с просьбой составить протокол об административном правонарушении на юридическое лицо – Совет МО «Город Сосногорск» за  нарушение п. 1, 2 ст. 45 Закона РК «О местном самоуправлении в Республики Коми» в соответствии с ч. 1 ст. 3 и п.п. 1 ч. 1 ст. 16 Закона РК «Об административной ответственности в Республике Коми» и направить данный протокол для рассмотрения мировому судье. В ответе за № 01-11/1573 от 23.11.04 г. (пр.10) сказано: Аппарат Государственного Совета РК не наделен правом оценивать правомерность (неправомерность) решений представительных органов местного самоуправления и что «решения органов местного самоуправления могут быть … признаны недействительными по решению суда».

23.11.04 г. жители обратились в суд с заявлением о признании не соответствующим законодательству и недействительным решения Совета МО «Город Сосногорск». После чего прокуратура выносит протест за № 07-02 от 15.12.04 г. на решение XIV заседания Совета, ссылаясь на ст. 14 регламента Совета МО, где правом внесения на рассмотрения Совета проектов решений обладает группа граждан не менее 50 человек, причем необходимым условием при осуществлении этого права является представление в организационный отдел текста проекта решения на бумажном и магнитном носителях; пояснительная записка, которая должна содержать:

- обоснование необходимости принятия решения; финансово-экономическое обоснование;

- перечень законов и иных нормативных правовых актов, на основании которых подготовлен проект решения;

- согласование или заключение главы муниципального образования.

В связи с тем, что жителями дома № 20 не выполнены условия: нет проекта решения, нет пояснительной записки, количество граждан не отвечает требованиям Совет не должен был выносить решение по ходатайству. На XVII заседании Совета от 27.12.04 г. за № 183, Совет отменил свое решение XIV заседания Совета, оставив ходатайство граждан о проведении конференции без ответа В связи с отсутствием предмета спора, суд прекратил судебное разбирательство. (пр.11).

 По мнению автора, организация, функционирование и ликвидация территориального общественного  самоуправления в муниципальном образовании «Город Сосногорск» наглядно показывает: «До настоящего времени Совет муниципального образования не создал условий для организации органов территориального общественного самоуправления, не создал возможности гражданам реализовать свое право в иной форме кроме выборов в Совет муниципального образования».

Автор считает, что главная причина, в том, что Совет, являясь представительным органом  муниципального образования, представляя население и от его имени осуществляя местное самоуправление в пределах своих полномочий, п.1 ст.26 (16), по сути, не выполняет своих функций. Совет муниципального образования «Город Сосногорск», являясь юридическим лицом не имеет своего аппарата, депутаты и председатель Совета работают на не освобожденной основе. В силу этих и других объективных причин роль Совета в осуществлении местного самоуправления сводится к принятию решений, где депутаты в силу своей занятости по основному месту работы и другим причинам чаще всего  выполняют роль статистов. Естественно, слабая публичная власть в лице Совета не может или не хочет создать условия и возможности для самоорганизации граждан, активизирующей деятельность людей.

С.В. Вальков председатель Ивановской областной комиссии по правам человека, депутат Законодательного собрания отмечает, что активно и компетентно в представительных органах работают примерно 5-10% от числа депутатов. (С. 78. 34). По его мнению, вступивший в силу в 1995 году Федеральный закон № 154-ФЗ закрепил ситуацию, заложенную указами 1993 года. Гарантированные полномочия представительных органов составили всего несколько пунктов. Все остальное оказалось в руках глав муниципальных образований. По сути, Закон № 154 – ФЗ закрепил авторитарную структуру и систему органов местного самоуправления (С.79.23). У нас же сейчас исполнительные органы – главы администраций фактически руководят представительными органами. Такая авторитарная система ведет к произволу действий администрации, ее бесконтрольности и, в частности, к неэффективному и произвольному расходованию бюджетных средств, что в конечном счете ведет к нарушению прав граждан. Наблюдается протекционизм в отношении отдельных фирм, предприятий, «карманных» средств массовой информации. Прокуратура и суды, поддерживаемые главами, защищают и поддерживают их решения (С.80. 23).

Следует обратить внимание, что на начало 2005 года создалась ситуация 1999 года, нет органов территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании и нет возможности их создать. Чтобы реализовать свое право на территориальное общественное самоуправление граждане  обратились в Совет МО с просьбой разработать программу поддержки и развития территориального общественного самоуправления, на что получили устный отказ на заседании совета.  28.10.04г. в соответствии со ст. 62 Устава МО «Город Сосногорск» граждане обратились с просьбой: «В целях содействия, самоорганизации граждан по месту жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения», рассмотреть и принять предлагаемые гражданами проекты решений: «О положении по организации и осуществлении населением территориального общественного самоуправления» и «Об утверждении примерного устава органа территориального общественного самоуправления». Не рассматривая на заседании Совета проекты возвращены гражданам.

Проанализировав работу органов территориального общественного самоуправления Российской Федерации можно выделить эффективные социально – значимые направления в их деятельности:

- решение проблем жилищного и жилищно-коммунального хозяйства, оказание социальной поддержки и социальных услуг нуждающимся в них категориям граждан;

- защита общественных интересов данной микротерритории в судебном и административном порядке (С.43. 21).

В 2004 году жители дома № 20 по ул. Ленина п. Нижний Одес обратились к главе и в Совет муниципального образования с предложением: при формировании планов на 2005 год и тарифов на 2005 год предусмотреть расходы на установку узла учета тепловой энергии на свой жилой дом. На XIII заседании Совета выяснилось, что в муниципальном образовании отсутствует программа по энергосбережению и снижению тарифов на коммунальные услуги. Совет, обсудив данный вопрос, тем не менее не поставил его на голосование. Представитель жителей обратился в прокуратуру с жалобой 24.09.04 г. на то, что Совет города не рассмотрел вопрос о выделении денежных средств, чем нарушил право на получение качественной услуги и возможности ее оплаты по факту.

В ответе от 19.11.04 г. прокуратура посоветовала обратиться в организацию, поставляющую тепло энергию в дом. Кроме того разъяснила, что решение Совета можно обжаловать в суде. 9.12.04 г. жители оспорили бездействие Совета муниципального образования, считая, что Совет при обсуждении вопроса должен был принять решение и предусмотреть расходы на установку узла учета, а также поручить конкретному лицу разработать программу энергосбережения к конкретному сроку. Решение должно быть принято коллегиально и оформлено решением, чего не было сделано. Суд, рассмотрев заявление, отказал заявителю посчитав, что запись в протоколе XIII заседании Совета является решением и что согласно этой записи при формировании бюджета на 2005 год администрация муниципального образования «Город Сосногорск» представит программу по ресурсосбережению на 2005 год (пр.12). Программа так и не была принята.

Функционирование территориального общественного самоуправления без взаимодействия с органами местного самоуправления муниципального образования невозможно. В своей работе территориальное общественное самоуправление руководствуется  уставом муниципального образования и нормативно правовыми актами, принимаемыми органами местного самоуправления. Поэтому Совет муниципального образования должен определить полномочия и разработать нормативные акты, конкретизирующие отношения с органами территориального общественного самоуправления. В целях поддержки инициативы жителей Республики Коми, создающих на территории Республики органы территориального общественного самоуправления, обеспечения улучшения условий содержания жилищного фонда, снижения издержек и повышения качества жилищно-комунальных услуг, а также защиты законных прав и интересов жителей Республики Коми, учитывая трудности, возникающие при организации органов территориального общественного самоуправления и реализации этими органами своих полномочий, и участия самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения, необходимо на уровне республики включить в закон «О местном самоуправлении в Республике Коми» положения, упорядочивающие отношения  органов территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления муниципальных образований.

2.2. Проблемы законодательного регулирования территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

Одной из перспективных форм народовластия (непосредственной демократии) является предусмотренное в ст. 27 Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. территориальное общественное самоуправление. Развитие сильного и эффективно действующего территориального общественного самоуправления позволит в определенной мере компенсировать недостатки местного самоуправления, которые свойственны многим субъектам Федерации. Данный вопрос тесно связан со становлением в России полноценного гражданского общества. Местное самоуправление играет все более активную роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Практика применения действовавшего ранее ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. На их решение направлен принятый 6.10.03 г. новый ФЗ, который позволит создать единую систему местного самоуправления, приблизить местную власть к населению, обеспечить качественно иной уровень оказываемых населению услуг, эффективно решать местные экономические и социальные вопросы.

По мнению д.ф.н. В.Д. Граждан (С.15. 25), сложившаяся к настоящему времени структура местного самоуправления не отражает ни существа местной власти, ни перспектив ее развития в механизмы гражданского общества.

Как отмечает к.ю.н. Л.Е. Лаптева ( С 43-45. 26), сегодня становление и развитие отечественного местного самоуправления происходит без надежной правовой основы и мобилизации необходимого политического и нравственного потенциала населения. Процесс формирования самой массовой демократической структуры власти, которая включает в себя формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, идет с явными отступлениями от Конституции, при отсутствии координации со стороны федеральных и региональных государственных органов. В результате получилось, что местные власти в лице учреждений, наделенные полномочиями государством, не чувствуют себя представителями местного населения. Отсюда у них возникает иллюзия, что можно пренебречь мнением людей. Исходя из действующего законодательства, муниципалитет вполне свободен выбирать характер своей информационной активности и определять участие граждан в делах местного сообщества. Понятие «местное сообщество» подразумевает, что у населяющих его людей сформировалось чувство включенности в те публичные отношения, которые возникают внутри сообщества. Это означает, что местное сообщество складывается не только из традиционных связей, скажем, церковной общины. Развитое местное сообщество нуждается в развитой инфраструктуре. Кроме того, требуются особые процедуры, пригодные для организации его внутренней жизни. Они имеют не только инструментальную ценность. Так, постоянно применяемый для принятия решения диалог населения с местной властью сам по себе существенен для граждан. В ходе таких контактов люди меняются. У них возникает ощущение того, что их жизнь приобретает общественную значимость. К числу важных для местного сообщества процедур необходимо отнести следующие, логически вытекающие одна из другой: формулировка проблем; коллективная выработка возможных методов их решения; совместные действия согласно разработанному методу; оценка результатов. В целом, знакомить население с содержанием работы муниципалитета есть исключительно дело доброй воли администрации и отдельных работающих в ней чиновников.

Согласно Федеральному закону 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на законотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию) (статья 25). На органы власти, в том числе и местной, а также на их должностных лиц накладывается обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (часть 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации). 

По мнению к.ю.н. В.А. Шамахова, именно территориальное общественное самоуправление, как часть местного самоуправления, дает возможность гражданам непосредственно участвовать в политической жизни через экономические факторы своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов, работу муниципальных предприятий и учреждений и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня. Одной из главных причин, препятствующих возникновению территориального общественного самоуправление и в целом тормозящую развитие системы местного самоуправления, в сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы, регулирующей вопросы организации и функционирования местного самоуправления. Практика применения Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость компетенции муниципального образования, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность органов государственной власти и органов местного самоуправления (С.6-12. 35).

По определению Н.Л. Пошина к полномочиям органов местного самоуправления в сфере организации территориального общественного самоуправления относятся: разработка и принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления; оказание содействия в организации, развитии и осуществлении полномочий территориального общественного самоуправления; заключение с органами территориального общественного самоуправления договоров о наделении органов территориального общественного самоуправления отдельными властными полномочиями органов местного самоуправления; утверждение и регистрация уставов территориального общественного самоуправления; ведение учета территориального общественного самоуправления в форме и порядке, предусмотренном уставом муниципального образования, иными нормативно правовыми актами органов местного самоуправления; утверждение границ территориального общественного самоуправления; разрешение споров о разграничении полномочий территориального общественного самоуправления, а также о границах территориального общественного самоуправления; созыв собраний (сходов), конференций граждан в порядке, предусмотренном законодательством субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами местного самоуправления; контроль, за осуществлением территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования; обращение в суд с иском о ликвидации органа территориального общественного самоуправления; осуществление контроля за использованием бюджетных средств, муниципальной собственности, переданных органам территориального общественного самоуправления; иные полномочия, предусмотренные уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законодательством (С.138-139.32).

Проблема полномочий органов местного самоуправления выделена к.ю.н. В.Х. Шучалиной. Конституция РФ (2) и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (7) говорят о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Это означает, что население само определяет круг этих вопросов на основании федерального и регионального законов. Современное Российское законодательство определило различные формы осуществления местного самоуправления. Естественно, в этих условиях возникает необходимость разграничения компетенции внутри системы местного самоуправления. Используя понятие «местное  самоуправление», закрепленное в ч.1 ст.2 ФЗ как «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения», можно прийти к выводу, что содержание ч.2 ст. 6, состоящее из 30 позиций, относится непосредственно к населению. Эти вопросы население вправе решать непосредственно или через органы местного самоуправления. Однако дело осложняется, если учесть содержание ч.1 ст.6, где говорится уже почему-то о ведении муниципального образования. Т. е. в итоге вопросы местного значения находятся в ведении территории, а каким образом они должны реализовываться – абсолютно неясно. Таким образом, Федеральный закон, определяя компетенцию местного самоуправления в Российской Федерации, запутал ситуацию, закрепив компетенцию за местным самоуправлением в целом, населением, муниципальным образованием, территорией и за органами местного самоуправления (С.137-145.35).

По мнению Волкова В.А.; Васецкого А. А., экономическая самостоятельность территории местного самоуправления не может быть слишком большой, когда проблемы отдельного человека, отдельного дома, двора становятся слишком мелкими для управленческих решений. Еще одним фактором при определении размера территории местного самоуправления является необходимость решать задачи оптимального соотношения разделения функций, прав и обязанностей, горизонтальных и вертикальных  властных отношений. Вообще при определении элементов территории местного самоуправления определяющими должны быть информационный  и человеческий ресурсы. Информационный ресурс местного самоуправления – возможность населения представлять свои интересы. Человеческий ресурс определяется как уровень и качество потребностей в деятельности местного самоуправления, так и возможность их реализации. Активность населения, уровень его образования, возрастная структура, род занятий, создают своеобразную уникальность в деятельности местного самоуправления. Политическое участие является мощным структурнообразующим фактором местного самоуправления (С. 246-253.35 ).

Появление полноценных территориальных органов общественного самоуправления в муниципальных образованиях аналогично  проблемам организации новых муниципальных образований до 1 января 2006 года, отмеченных  к.э.н. Р.Бабун : «К этому сроку во многих населенных пунктах, имеющих право согласно закону быть муниципальными образованиями в статусе поселений, не будут созданы необходимые кадровые, инфраструктурные и другие предпосылки для исполнения возложенных на них функций» (С. 47.20).

Специфика реализации  норм Европейской Хартии о местном самоуправлении в условиях Российской Федерации. По мнению Н.П. Медведева, в России система организации власти на местах имела всегда свои особенности. Историческим предшественником современной системы местного самоуправления Российской Федерации считается земство, а затем система местных советов. Хотя органы местной власти и в условиях земства, и в условиях советов входили в централизованную систему государственной власти. В современных условиях проблема местного самоуправления приобретает особую актуальность. Неслучайно в ст.3 Конституции Российской Федерации (2) говорится, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В силу специфики своей природы местное самоуправление приобретает главенствующую роль в механизме взаимодействия гражданского общества и государства, обеспечивая баланс интересов общества и государства». При этом институт местного самоуправления рассматривается лишь как властный инструмент. Вместе с тем, по сложившийся международной практике и в соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении (1) институт местного самоуправления является не только и не столько властным, сколько общественным институтом и является в этом смысле важным связующим звеном институтов государства и институтов гражданского общества. Ст.3 п.1 (1) определяет, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках законов, под свою ответственность и в интересах населения». В п.2 (1) этой же статьи записано, что «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, и референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом». Российский закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (11) допускает осуществление этого права и другими органами и даже должностными лицами местного самоуправления. Отсюда и существующее сегодня повсеместно в России принижение роли представительных органов местного самоуправления и гипертрофированное выпячивание исполнительных органов. Такое положение дел приводит к тому, что на обочине политического процесса оказывается главное действующее политическое лицо в системе местной власти – население. Люди на местах не видят смысла в избрании депутатов или других представителей местного сообщества, которые ничего не решают, и главу, которого невозможно снять, если он плохо ведет хозяйство. Поэтому для развития местного самоуправления, в Федеральном законе точкой отсчета можно назвать территориальное общественное самоуправление. Так как в отличии от других органов остановившихся в своем развитии, территориальное общественное самоуправление еще несет в себе нераскрытый потенциал возможностей (С.49.35).

По мнению эксперта Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления И.В. Лексина (С.55.29.), под территориальным устройством государства  следует понимать официально (конституционно, законодательно) установленную систему территориальных и функциональных элементов и иерархических связей, функцией которой является формирование пространственной структуры публичной власти в государстве. Устойчивость системы зависит от количества элементов, а также от структурных взаимосвязей между ними: правовых (к числу которых относятся прежде всего правовые нормы устанавливающие статус территорий и соответствующих органов публичной власти, принципы и порядок их взаимодействия с «центром» и между собой, гарантии территориальной целостности государства), управленческих, финансовых и иных. В связи с этим устойчивость, обуславливаемая соответствием числа элементов потребностям системы, ее задачам (выполняемым ею функциям) и условиям внешней среды, называется «количественной», а выражение в прочности структурных взаимосвязей (в степени их соответствиям условиям среды и функциям системы), - «структурной». Каждый субъект власти, заинтересованный в развитии, стремится обеспечить собственную «локальную» устойчивость. Регулирующим механизмом обеспечения (сохранения, воспроизводства) устойчивой системы является механизм отбора. Составляющие этого механизма таковы: субъект отбора (т.е. носитель деятельности, оказывающий воздействие на объект);  сам этот объект, т.е. то, что противостоит субъекту, подвергая его позитивному или разрушительному влиянию; предмет – та сторона объекта, которую субъект выделяет для непосредственного воздействия и от которой тем самым зависит сохранение или устранение объекта. Отсюда принципиально важный вывод: закономерностям развития систем можно либо «слепо» подчиняться, что раньше или позже приведет к разрушительному итогу,  либо позитивно их использовать, т.е., научно прогнозируя наиболее вероятное в конкретных обстоятельствах соотношение активности среды и сопротивляемости системы, подготавливать своевременное изменение этого соотношения в пользу системы. Подтверждением этого вывода является,  планируемое увеличение количества муниципальных образований в Республике Коми после принятия нового Федерального закона. В данном случае Российская Федерация как «субъект» вынуждена оказывать воздействие на свои субъекты в том числе и на Республику Коми как на «объект», для того чтобы Республика Коми, уже выступая «субъектом» по отношению к своим «объектам» - муниципальным образованиям, воздействовала на них. Все это вызвано одной причиной.  Какой, на примере муниципального образования «Город Сосногорск», можно сделать следующий вывод: существующая система местного самоуправления не обеспечила социально-экономическое развитие территории, т.е. не создала для жителей муниципального образования условий на которые оно вправе рассчитывать, объединившись в единое сообщество и где они являются его членами ст. 8 устава (16). Отсутствие механизма реализации участия членов местного сообщества, в осуществлении местного самоуправлении, через органы территориального общественного самоуправления и иные формы ст.9 (16). То есть отсутствует официально (конституционно, законодательно) установленная система территориальных и функциональных элементов и  иерархических связей, функцией которой является формирование пространственной структуры публичной власти в муниципальном образовании.  И как следствие, отсутствие самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления, где в качестве субъекта территориального общественного самоуправления выступают граждане, в качестве объекта – собственная инициатива и в качестве предмета - вопросы местного значения. По мнению д.и.н. Сергеева В.М. исходной точкой механизма эволюции социальной иерархии является утрата субъектом власти (по мнению автора в нашем случае Президента) доверия к существующей элите. (С.11. 33)

Комитет Совета Федерации по местному самоуправлению организовал дискуссию на тему: «Проблемы развития территориального общественного самоуправления и изменения его законодательной базы в связи с принятием нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации»» (С.82-87. 36). Ее участники высказали свое мнение:

- Президент Межрегиональной организации «Народный фонд – содействия развития общественного самоуправления» И. Кокарев видит проблему в том, что общественные организации создаются по одним законам, а территориальное общественное самоуправление по другим. По его мнению, местное сообщество возникает в результате работы территориального самоуправления в направлении соединения существующих общественных организаций с образующимися новыми. Дальнейшее развитие общественных организаций без ТОС, без социального партнерства, без поддержки власти становится проблематично (С.82. 36).

- Председатель Комитета Совета Федерации по местному самоуправлению Л. Рокецкий, считает, что территориальное общественное самоуправление – это первичный институт гражданского общества, который поможет преодолеть иждивенчество, начнет воспитывать достойных граждан. Муниципальная власть обязана содействовать  гражданам в организации  территориального общественного самоуправления и в придании этим органам статуса  юридического лица (С.83. 36).

- Президент «Ассоциации гражданского территориального самоуправления Свердловской области» Б. Воронин считает, что необходимо внести дополнения в закон о местном самоуправлении, чтобы прописать дееспособность ТОСа. Вроде в законе такие права прописаны, но мы не знаем, как их трактовать. В законе должно быть четко сказано о процедуре создания ТОСа, нормах представительства, полномочиях (С.83-84. 36).

- Д.ф.н. А. Кузнецова в отношении собственности утверждает, что несмотря на то что в Конституции записано, что собственностью распоряжается народ, а в федеральном законе – что органы местного самоуправления, на практике население не подпускают к распоряжению придомовой территорией, и нежилыми помещениям в жилых домах (С.85. 36).

- Председатель территориальной общины «Крымчане» г. Москва К. Курбаков, говорит: «У нас выработан Устав общины, а община должна иметь правовые полномочия. На своей территории жители должны иметь властные полномочия, контролировать деятельность властных структур» (С.85.36).

- Председатель Совета депутатов г. Жуковский Н. Знаменская (Московская область) считает, что особых полномочий ТОСам не нужно. Необходим механизм преодоления сопротивления  развитию общественного самоуправления. Она говорит: «Нам пришлось преодолевать ведомственные интересы депутатов городского совета. Очень трудно оказалось реализовать рабочие условия деятельности ТОС» (С.86. 36).

- Начальник Управления по развитию местного самоуправления Министерства по делам территориальных образований Московской области О. Иванов, считает, что субъекты Федерации нужно наделить полномочиями регулирования местного самоуправления. В Московской области с 1998 г. действует закон «Об основах территориального общественного самоуправления», основной его целью является развитие ТОС. Закон  дает возможность наделить ТОС властными полномочиями, а в муниципальных образованиях есть положения о создании ТОСов (С.87. 36).

- Директор МУ «Территориальное общественное управление «Угреша-Дзержинский» Т. Войткив утверждает, ТОС не выживет без поддержки со стороны власти на первом этапе. Обращает внимание, что  собрания жителей являются одной из форм работы местного самоуправления. В законе написано, что для местной власти решения собрания жителей обязательны для исполнения, однако в отношении ТОС написано не совсем понятно (С.87.36).

В целях поддержки инициативы жителей города Москвы, создавших на территории города домовые комитеты, обеспечения улучшения условий содержания жилищного фонда, снижения издержек и повышения качества жилищно-комунальных услуг, а также защиты законных прав и интересов жителей Москвы, учитывая многочисленные обращения жителей и жалобы жителей на трудности, возникающие при реализации действующими домовыми комитетами своих полномочий, а также во исполнение распоряжения Мэра Москвы от 13.05.2002 № 275-рм «О мерах по развитию самоуправления граждан в жилищной сфере как инструмента реализации жилищно-коммунальной реформы в интересах населения» правительство Москвы было вынуждено принять Постановление (36).

К.г.н. А. Эпштейн (С.88-90.36) считает, что России не стать процветающим государством, а подвижникам в сфере местного самоуправления не реализовать свои идеи пока не станет общепризнанным принцип – законно, нравственно, эффективно, идеологично, экономично лишь то, что кибернетично. Управление ТОС (этой локальной территориальной общности людей) и его законодательное обеспечение зависит от ответов на вопросы: ТОС – общественная организация или уровень власти; каково разделение труда между государственной, муниципальной властью и ТОСами; что является низовым уровнем государственной и муниципальной власти, а с какого уровня административно - территориального или градостроительного устройства начинается территориальное общественное самоуправление; создание ТОСов является правом граждан или их обязанностью; могут ли ТОСы и муниципальные образования в целом иметь одну и ту же трактовку вопросов местного значения.

По мнению А. Эпштейна:

- ТОСы следует рассматривать не в качестве общественной организации, а как уровень власти ибо общественная организация объединяет людей с общими интересами и системой ценностей, а ТОСы имеют дело с антагонистическими интересам, согласование которых без властных функций невозможно. И до тех пор, пока в законах не будет предусматриваться информационная технология всей цепочки взаимодействия Федерального центра, субъекта Федерации, муниципалитетов их администраций с ТОСами, ни о каком выходе России из кризиса не может быть и речи. Это особенно важно в сфере:

- имущественных отношений, где должен быть введен запрет на распоряжение территорией и недвижимостью муниципальными службами без согласования с соответствующим ТОСом;

- избирательного права, в котором, в частности, должно быть предусмотрено: а) обязательное представительство каждого ТОСа (или первичной ассоциации ТОСов) в представительном органе муниципального образования; б) право и порядок отзыва ТОСом своего представителя; в) запрет на выдвижение кандидата в депутаты всех уровней человека, не проработавшего в ТОСе хотя бы 2 года; г) обязанность минимум 75-процентной явки избирателей на выборы с применением экономических санкций к не явившимся в случае срыва выборов за счет удержания выплат из расчета суммы затрат на повторные выборы, деленной на число не явившихся на выборы, независимо от причин неявки;

- контроля за деятельностью налоговой, дорожной, жилищно-коммунальной, правоохранительной службы на своей территории, а также контроля за потреблением местных градостроительных ресурсов всеми субъектами рынка всех форм собственности;

- участие ТОСов при выработке стратегии социально-экономического развития своего муниципального образования; при разработке и обсуждении проекта бюджета муниципального образования, в котором за каждым ТОСом должна быть закреплена определенная квота, зависящая от активности населения этого ТОСа; при корректировке бюджета в зависимости от характера его выполнения.

Важно понять, что ТОС не просто элемент гражданского общества, а главный фактор формирования этого общества. При этом необходимо различать стадии зарождения ТОСа, формирования и функционирования.

В основе оптимальной схемы разделения труда между государственной, муниципальной властью и ТОСами должна лежать трактовка сущности управления. Из которой следует задача: а) государственной власти - работы по выявлению закономерностей системной организации Российской Федерации и установление направлений вклада каждого муниципального образования в такую организацию; б) муниципальной власти – в настройке поведения каждого субъекта рынка на своей территории на ускоренную реализацию выявленных направлений системной организации; в) ТОСов – в создании благоприятных социально-психологического климата для такой настройки.

Важно иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, ТОС является категорией многоуровневой, начиная с подъезда кончая микрорайоном. Поэтому и функции должны быть различны. Во-вторых ТОСы должны контролировать только закрепленную за ними территорию.

Согласно закону ТОСы и муниципальные образования в целом имеют одну и ту же трактовку своего предмета – вопросы местного значения. Очевидно, что для ТОСа перечень вопросов местного значения определяет то, за что должно отвечать само население (с учетом сохранения здесь всех финансовых поступлений с данной территории, включая платежи за землю, за жилищно-коммунальные услуги, прибыль от малого бизнеса и административные штрафы. Из сказанного следует сделать вывод, что без коренного изменения существующих представлений о ТОСах, заложенных в действующее законодательство об организации местного самоуправления, ни о каком гражданском обществе не может быть и речи. Обеспечению решения всего комплекса проблем, возникающих в связи с развитием общественного самоуправления и гражданского общества, должна быть подчинена вся работа по изменению действующего федерального законодательства, которое после 16 мая 2003 года Послания Президента Федеральному собранию, все морально устарело, поскольку исключает возможность реализации важнейших задач поставленных в Послании.

Заключение

Автор считает, что эффективное устройство власти  на местном уровне и реформы жилищно-коммунальных отношений без дееспособного территориального общественного самоуправления невозможны. Использование общественных сил в управлении представляет собой одну из наиболее заметных закономерностей в российской истории.

В ходе исследования правовых проблем территориального общественного самоуправления автор пришел к выводу. Территориальное общественное самоуправление является одновременно и механизмом формирования в России полноценного гражданского общества и его неотъемлемой составной частью. Территориальное общественное самоуправление призвано объединить людей, проживающих на закрепленной за ним территории, преодолев их антагонистические интересы и иждивенчество. Вовлечь население в выработку стратегии социально-экономического развития своего муниципального образования через разработку и обсуждение проекта бюджета муниципального образования, в котором за каждым органом территориального общественного самоуправления  должна быть закреплена определенная часть бюджетных средств, зависящая от активности населения этого территориального общественного самоуправления. При этом следует различать стадии зарождения территориального общественного самоуправления, формирования и функционирования. Следует также отметить два обстоятельства. Во-первых, территориальное общественное самоуправление является категорией многоуровневой, начиная с подъезда кончая микрорайоном. Поэтому и функции должны быть различны. Во-вторых, территориальное общественное самоуправление должно контролировать только закрепленную за ним территорию. Очевидно, что для территориального общественного самоуправления перечень вопросов местного значения определяет то за что должно отвечать само население (с учетом сохранения здесь всех финансовых поступлений с данной территории, включая платежи за землю, за имущество, за жилищно-коммунальные услуги, прибыль от малого бизнеса и административные штрафы). С учетом вышесказанного.

Автор предлагает внести изменения в Закон Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми». Исключить ст. 43-46 и включить в полном объеме текст  ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Дополнить раздел о территориальном общественном самоуправлении следующими положениями:

1. От имени органа территориального общественного самоуправления юридического лица приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности может уполномоченное собранием (конференцией) выборное лицо.

2. Орган территориального общественного самоуправления учреждается для осуществления управленческих и иных функций.

3. Основанием для государственной регистрации органа территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица является Устав территориального общественного самоуправления и свидетельство о регистрации, выданное уполномоченным органом местного самоуправления.

 4. Конференция может проводиться на соответствующей территории,  где проживает более 100 граждан обладающих избирательным правом. Норма представительства определяется гражданами самостоятельно. Число делегатов конференции не может быть меньше 25 человек.

5. Жители – граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории, являющиеся собственниками жилья либо владельцами (пользователями) жилья, члены их семей, иные граждане, проживающие на законных основаниях.

6. С момента регистрации органа территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица граждане, являющиеся владельцами, приобретают право от имени собственника участвовать в собрании собственников помещений являющемся органом управления многоквартирным домом. Доля муниципального имущества, пропорциональная доле жителей, являющихся владельцами муниципального жилья, передается в оперативное управление этому органу территориального общественного самоуправления. По вопросам управления многоквартирным домом органом территориального общественного самоуправления проводятся собрания собственников и владельцев. В своей деятельности по вопросам управления многоквартирным домом орган территориального общественного самоуправления руководствуется жилищным кодексом.

Исключить в Ст. 47 слова: «Финансирование деятельности органов территориального общественного самоуправления», включить слова: «Доходы бюджета органов территориального общественного самоуправления».

Внести дополнения в абзац 2 п. 1 ст. 47: «имущества, находящегося в собственности; платежей за жилищно-коммунальные услуги;»

Добавить абзац 3: «Средства передаваемые представительным органом местного самоуправления: доходы от местных налогов; доходы от переданного в хозяйственное ведение муниципального имущества; средств на капитальный ремонт; прибыль от малого бизнеса; административные штрафы и других средств».

Внести в раздел о территориальном общественном самоуправлении статью Организация органа территориального общественного самоуправления:   

  

1.  Группа граждан в количестве не менее 10 % жителей соответствующей территории, обладающих избирательным правом,  может организовать и провести собрание (конференцию) по организации территориального общественного самоуправления, уведомив об этом представительный орган муниципального образования, передав ему проект устава органа территориального общественного самоуправления, протокол собрания. Не позже 14 дней уполномоченный орган должен дать заключение по проекту устава, с разъяснением по существу.

2. Проект устава органа территориального общественного самоуправления, проект решения собрания (конференции) о внесении изменений и дополнений в устав органа территориального общественного самоуправления не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава органа территориального общественного самоуправления, подлежит обнародованию для участия граждан в его обсуждении.

3. Орган местного самоуправления поселения до 1 января 2006 года созывает собрание (конференцию) жителей, проживающих в многоквартирном доме для решения вопроса об организации органа территориального общественного самоуправления и передачи ему полномочий по управлению этим домом.

4.Органы территориального общественного самоуправления многоквартирных домов могут создать орган территориального общественного самоуправления на уровне двух и более домов, микрорайона, поселения, не являющегося муниципальным образованием, передав ему часть своих полномочий. Разграничение полномочий в этом случае происходит на основании договора.

По мнению автора, внесенные изменения и дополнения в закон «О местном самоуправлении в Республике Коми» дадут возможность гражданам непосредственно участвовать в политической жизни через экономические факторы своего территориального коллектива, контролировать деятельность выборных органов, работу муниципальных предприятий и учреждений и в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня. Перейти к договорной модели взаимоотношений избираемых с избирателями. Прийти к цивилизованной системе управления эксплуатацией многоквартирными домами: обеспечить создание накоплений на кап ремонт; обеспечить конкуренцию подрядчиков – за средства населения.

По мнению автора территориальные органы общественного самоуправления как юридические лица должны быть созданы во всех населенных пунктах не являющихся поселениями, в многоквартирных домах поселений и т.д. до организации муниципальных образований на уровне поселений. Людям должно быть дано время и представлена возможность для осознания и реализации своих коллективных интересов.