Каждое наводнение как первое. Почему Россию топит и что с этим делать

Одна статья

После масштабного наводнения на Дальнем Востоке в 2013 году, которое охватило пять субъектов и принесло ущерб на 527 млрд руб., в «Водном кодексе РФ» появилась статья «Предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий». Она запретила строить новые здания в границах зон затопления, если нет защитных сооружений - дамб или плотин. А в 2014 году правительство РФ забанило стройку в зонах столетних наводнений - то есть на земле, которую раз в 100 лет может затопить. Принятие этой нормы на местах оттягивали, как могли: сопротивлялись чиновники и бизнес, сами жители.

Как утверждает специалист по гидротехнике Александр (имя изменено по его просьбе), внедрение новых правил затянулось и из-за денег. Нужно было сделать съемки русла рек, топографические съемки рельефа, высокоточные съемки территории затопления. Расчет зоны затопления для одного населенного пункта может стоит десятки миллионов рублей, и эти расходы ложатся на бюджеты регионов. Зоны затоплений начали “нормально”, по словам специалиста, определять только в 2017–2018 годах. Многие данные неточные, потому что чем точнее, тем дороже.

Норма о строительстве в зоне наводнений не затронула уже построенные здания. Они “повисли в воздухе” - жить в них небезопасно, поставить их на кадастровый учет по правилам нельзя.

Еще одна проблема — неконтролируемая застройка. Благодаря дачной амнистии, то есть упрощенному оформлению в собственность дома или земли в садовых некоммерческих товариществах (СНТ), жители могут получить участки в том числе на затапливаемых территориях. Разрешение на строительство при этом не требуется. Разговоры об отмене дачной амнистии в зоне паводков идут давно, но пока безуспешно. В очередной раз об этом заговорили из-за наводнения в апреле 2024 года в Курганской области.

Эколог Евгений Симонов объяснил “7х7”, что вслед за дачными домами на затапливаемых территориях люди начинают строить коттеджи, СНТ превращаются “в богатые районы, потому что многим хочется жить у воды”. Потом эти коттеджи уходят под воду во время потопа.

Гидротехник Александр утверждает, что затапливает в основном новые постройки - он сделал этот вывод по космоснимкам. Наводнение 2024 года в Орске сравнивают с похожим по масштабам потопом 1957 года. Но в 2024 году затопило на 2 тыс. домов больше (эксперт затруднился сказать, сколько затопленных домов было построено в XXI веке, но уточнил, что с каждым новым десятилетием число домов, попавших в зону наводнения, росло). В Оренбурге, который затопило, как и Орск, больше 90% пострадавших домов построено в XXI веке.

— У нас почти полностью отсутствует законодательство по вопросу наводнений. В США действуют параллельно около семи законов, которые регулируют все эти вопросы: «О защите от наводнений», «О национальном страховании от наводнений», «О помощи в бедствиях и чрезвычайных ситуациях» и другие. В Европе есть директива Совета Европы «Управление риском наводнений», в Китае — «Закон о защите от наводнений». У нас только одна статья [в “Водном кодексе”], поэтому множество вопросов, требующих серьезного регулирования, не отражены или разбросаны по разным ведомствам и противоречат друг другу, — рассказал Александр.

Например, по “Водному кодексу” строить на затапливаемой территории нельзя. Но в СНИПах указано, что если глубина затопления меньше 1,5 метров, строить можно. По словам гидротехника, разговор о едином федеральном законе “О защите от наводнений” идет больше 20 лет.

Почему инфраструктура не помогает, а лишь усугубляет ситуацию

Эксперты считают, что городская инфраструктура часто построена без учета рисков наводнения. Например, мосты и дороги проложены так, что они мешают воде проходить по пойме во время паводка. Из-за этого затапливает больше территорий выше по течению. 

— Когда инфраструктура не адаптирована к тому, что будут наводнения, она и сама от этого тоже страдает, — отметил эколог Евгений Симонов.

Эксперт по гидротехнике Александр считает, что наводнение в Орске произошло в том числе из-за низководных мостов (мостов небольшой высоты, которые при паводке затапливаются или разбираются). Они подняли уровень воды на 1,2 метра. Городу специально выделили деньги на новый капитальный пост, но старый затапливаемый так и не демонтировали. Вместе два моста дали большой подпор - повышение уровня воды. Притом что сброс из Ириклинского водохранилища в 2024 году был почти в два раза ниже, чем в 1957 году, отметил Александр.

Он добавил, что качество проектирования и строительства водохозяйственных сооружений в России снизилось. Если раньше за это отвечали государственные проектные институты, то теперь контракт на проектирование плотины может получить даже организация без опыта. Дамбу-насыпь в Орске проектировало ликвидированное в 2019 году ООО "Южуралфундаментпроект", которое в основном занималось геодезией и картографией.

— Когда в Орске строилась дамба, даже крепление откосов очень страшно выглядело — хаотически разбросанные куски горных пород. У меня сложилось впечатление, что для дамбы возили грунт с горных отвалов, который вообще не подходит для строительства. Возможно, часть грунта возили из нормальных карьеров, а часть — из горных отвалов, чтобы сэкономить, — предположил гидротехник Александр.

Придуманные еще в СССР строительные нормы не успевают за новыми вызовами, говорит эксперт по возобновляемой энергетике Владимир (имя изменено по его просьбе). Если раньше инфраструктура выдерживала масштабы стихийных бедствий, то теперь наводнения стали более масштабными и частыми.

— Только сейчас начали пересматривать, например, СНИПы для строительства на вечной мерзлоте, которая начала активно таять. Если раньше катастрофическое наводнение наблюдалось один раз в 100 лет, то сейчас это происходит в среднем раз в поколение – 15–20 лет. А это неприемлемо высокий риск. Нужно постоянно мониторить, запрещать стройку в зоне возможного наводнения. Даже если десять лет там ничего не происходит, на 11 год может выстрелить, — подчеркнул Владимир.

Любое повреждение дамбы может привести к прорыву

Орск был обречен на затопление, считает эколог Евгений Симонов. Большая часть города находится в пойме Урала - то есть в низком месте, по которому река разливается во время половодья. Для защиты города выше по течению Урала возвели Ириклинское водохранилище — противопаводковую плотину, которая создавала иллюзию защищенности и стимулировала застройку пойм. В самом Орске постройки на пойме обнесли защитными дамбами, усилив ложное чувство безопасности. Весной 2024 года водохранилище переполнилось, и дамбы размыло.

— Дамбы — большой источник распила и откатов, как всякие крупные земляные работы, которые сложно проконтролировать. В случае с дамбами в Орске наводнение было неизбежно, потому что кто-то слишком жадный построил дамбы очень близко к берегам Урала и между ними, возможно, не было места, чтобы прошло столько воды. А строить следует все-таки на достаточном отдалении от берега в расчете на то, что будет много воды и она должна где-то пройти. То есть создатели дамб сами с большой вероятностью спровоцировали рост уровня воды в Орске, — дал оценку ситуации эколог Евгений Симонов.

Проблема дамб и плотин в том, что обязательно случится наводнение, с которым это сооружение не справится. По словам гидротехника Александра, в мире уже почти не строят дамбы из-за их ограниченной надежности - обычно они рассчитаны на наводнение, которое происходит раз в 100 лет. Каждый год существует вероятность 1%, что поток разрушит дамбу. При этом территорию вокруг дамбы начинают активно застраивать, и, когда происходит ЧП, ущерб в сотни раз больше, чем если бы дамбы не было.

— Надежность дамб, которая закладывается на один раз в 100 лет, недостаточна. Для крупных городов сейчас рассчитывается на один раз в 200 лет, но мы все равно имеем 0,5% перелива каждый год. Это при условии, что все будет правильно эксплуатироваться, а у нас с этим проблемы, — подчеркнул эксперт.

Гидротехнические сооружения постоянно нужно ремонтировать, потому что даже небольшое повреждение может привести к прорыву. Но часто этим пренебрегают, порой даже сами жители устраивают автомобильные проезды или прогоны скота через дамбы.

Франция, Эстония, штат Калифорния в США демонтируют плотины, так как из-за них реки оказались “зажатыми, убитыми”. По словам эксперта по возобновляемой энергетике Владимира, искусственное изменение русла рек приводит к исчезновению рыб, особенно мигрирующих или, как их называют, проходных видов, таких как осетр.

— Сейчас федеральными и региональными властями ставится задача преодолеть природу, бороться со стихией — поставить заслон, [чтобы избежать наводнений]. Но такие меры, по большому счету, вторичны и частично бессмысленны, — считает эколог Евгений Симонов.

Переселить проще, чем спасать и компенсировать

Люди любят жить у рек. Исторически реки были источником пищи и частью маршрутов. Теперь это как минимум приятный пейзаж из окна, место для отдыха.

Самый эффективный способ спасти людей от наводнения — переселить их. Для этого государство должно стимулировать переезд в безопасное место. Власти одних стран выкупают земли в поймах, других - не страхуют не адаптированное к наводнениям жилье, расположенное в затапливаемых районах. В России такие механизмы не развиты.

— Когда случается большое наводнение, масса людей требует компенсации за свои поврежденные дома, забыв, что дома стояли там, где они не могли быть не повреждены. Государство понимает, что это проблема, оно должно помочь этим людям, что правильно с точки зрения справедливости, но крайне контрпродуктивно, — отметил эколог Евгений Симонов. — В итоге люди восстанавливают жилье там, где оно регулярно разрушается наводнением. В такую систему отношений не заложено улучшение ситуации, а компенсации обычно столь скудные, что в лучшем случае позволяют что-нибудь подлатать.

Жителям Орска, пострадавшим от наводнения 2024 года, предложили единовременную выплату в 20 тыс. руб., а тем, кто потерял имущество первой необходимости, выплатили 50 или 100 тыс. руб. Когда вода сойдет, комиссия будет оценивать масштабы повреждений и назначать выплаты на каждый дом. Но орчане уверены, что этих денег не хватит, чтобы отстроить все как было.

По мнению гидротехника Александра, проблема заключается в “излишней социальной ориентированности государства”. Власти берут на себя выплаты пострадавшим, жители остаются на затопляемых территориях до нового наводнения – круг замыкается. Чиновники пытались вводить ограничения: например, если пострадавшее жилье не было зарегистрировано, предоставлять на замену только квартиры из маневренного фонда. Потом от этого отказались и придумали жилищные сертификаты. По ним люди могут получить новое жилье, но площадь его ограничена: 33 кв. м на одного, 42 кв. м на двоих, по 18 кв. м на членов семьи из трех и более человек. Больше, чем было, получить нельзя. Нередко пострадавшие отказываются от сертификатов, потому что не хотят переезжать в дома с меньшей площадью.

Но даже получив новое жилье, люди часто оставляют за собой дачу в низине. После наводнения 2013 года на Дальнем Востоке жителям коттеджного поселка в пригороде Благовещенска выделили квартиры. Затопленные дома остались у них в собственности. Люди их перепродали - и топить будет уже новых собственников. При этом заставить человека переехать или снести имущество нельзя, а земли в поймах государство не выкупает.

Проблему могло бы решить страхование, но все зависит от страховой политики и традиций страны.

— Если вы живете в паводкоопасном месте, и ваш дом не адаптирован к наводнениям, то страховая компания либо совсем не заключит с вами договор, либо заключит на кабальных условиях, — сказал эколог Евгений Симонов.

После наводнения на Дальнем Востоке в 2013 году власти внесли изменения в страховое законодательство. По словам гидротехника Александра, закон пока не действует: если у человека нет страховки, ему все равно выделят жилье. Каждый регион должен самостоятельно разрабатывать программу страхования, но Александр сомневается в успехе этой задумки:

- Это значит, что сам субъект должен накопить средства за счет страховых компаний, которые действуют на его территории, чтобы было чем возмещать ущерб. Но так не получится: регионы не соберут столько денег. Должна быть общероссийская система, так как наводнения происходят в разных концах страны.

По закону страховать должны и гидросооружения на предмет ответственности перед пострадавшими в результате аварии. Дамба в Орске была застрахована. Страховая сумма по договору - 187,5 млн руб. Гидротехник назвал сумму ничтожной по сравнению с ущербом и предположил, что юридические лица не получат страховых выплат.

Не борьба, а адаптация

Австралия, Германия, Голландия стремятся быстро ликвидировать последствия наводнений, поэтому все имущество там подготовлено к потопу и застраховано. Жители участвуют в уборке после паводков, потому что вода приносит много грязи на городские улицы. Так устроен известный своими наводнениями город Брисбен в австралийском штате Квинсленд.

— Наиболее эффективный способ жить с паводком — не пытаться его не пустить, а смириться с тем, что он есть, и максимально быстро преодолеть последствия, возможно, даже с некоторой пользой для себя. Польза - это пополнение водой пойменных озер и подземных водоносных горизонтов, плодородный ил, который удобряет земли пойм, — отметил эколог Евгений Симонов.

Эксперт по возобновляемой энергетике Владимир считает, решать проблему потопов надо по двум направлениям. Первое - адаптация в самом широком смысле: и к волнам жары, и к деградации вечной мерзлоты, и к наводнениям. К этому относятся и дамбы, и новые строительные правила, и новая архитектура городов.

— В разных странах есть структурные приспособления для домов в затапливаемых зонах. Начиная с домов на сваях в Камбоджи и заканчивая водоупорными домами-крепостями на берегу Рейна в Германии. Они стоят в долине, раз в пять лет их затапливает. Они рассчитаны на то, что раз в пять лет жильцы задраят дом, а мэрия законопатит ворота — возникнет двойная защита, пока люди уедут на трехдневные каникулы или заберутся на второй этаж. И это работает, решает не все проблемы, но значительную часть эвакуационных проблем, — привел пример эколог Симонов.

Второе направление — сокращение парниковых выбросов, попадающих в атмосферу в результате сжигания нефти, газа, угля. Выбросы должны быть нулевыми, чтобы не ухудшить ситуацию. Власти РФ это понимают: в октябре 2023 года Владимир Путин принял указ о новой климатической доктрине. Согласно документу, Россия должна достигнуть углеродной нейтральности к 2060 году.

В доктрину входит низкоуглеродная стратегия, но к ней у экологов есть вопросы. Согласно документу, использование угля снизится в два раза, а по нефти и газу снижение явно недостаточное. Сама стратегия существует только на бумаге. Публикацию дорожной карты по ее реализации власти затянули на полгода на момент публикации этого материала.

Регионы не готовы, федерация перекладывает ответственность

По мнению экспертов, опрошенных “7х7”, адаптация к изменениям климата полностью легла на плечи регионов.

В 2019 году правительство РФ распорядилось, чтобы власти каждого субъекта разработали планы адаптации к изменениям климата — «систему оперативных и долгосрочных мер адаптации к изменениям климата на региональном уровне». Федерация должна была утвердить эти документы в конце 2022 года. В срок уложились только 42 региона. По оценке специалистов, большинство планов не соответствовали заявленной структуре и выглядели формально. План Оренбургской области, подготовленный местным правительством, был готов в марте 2023 года. Из мер, касающихся подготовки к наводнениям, в нем только капремонт гидротехнических сооружений (запланированный на 2023-2030 годы) и прогнозирование ЧС.

— В России пока не сформирован подход в отношении изменения климата. Все, что неприятно федеральным властям — борьба с ковидом, проблемы изменения климата — перекладывается на регионы. Но регионы не готовы. У властей сейчас нет общего шаблона или какого-то опыта, нет людей, которые бы регулярно писали эти планы, мониторили, корректировали, — считает специалист по возобновляемой энергетике Владимир.

Если региональные власти хотят предсказать, например, волны жары, им нужно обратиться в федеральный Росгидромет: заключить договор, оплатить услуги. Решать проблемы на межведомственном уровне мешает разобщенность структур.

Эколог Евгений Симонов считает, что решить проблему можно через изменение взаимоотношений между жителями, муниципальными властями и чиновниками более высокого уровня. В условиях недоверия властям и малой практики сотрудничества в ситуациях ЧП люди не прислушиваются к чиновникам - например, не хотят эвакуироваться, даже если предупреждения есть. Во время наводнения в Орске как минимум три жителя погибли, отказавшись от эвакуации (при этом сами власти не предупредили людей заранее): 65-летний мужчина, 81-летняя женщина и ее 49-летний сын.

— Вышел мэр и сказал: «Ребята, ничего не произойдет». Все сказали: «Врет, собака», но успокоились. Чтобы нормально организовывать противопаводковую защиту, ему [мэру] верить должны. Пакт между властью и населением должен включать добровольческое взаимодействие в случае стихийных бедствий. При этом власти должны быть квалифицированным авторитетом. А у нас бегают бедные эмчеэсники и отдельные добровольцы, как правило, отдельно друг от друга. Это хорошо, что они есть, но основное население пассивно наблюдает, потому что у них нет никаких гарантий, что если послушаться власть еще раз, то будет лучше, — сказал Симонов.

Эксперты сходятся во мнении, что проблему наводнений поможет решить только системная работа по разным направлениям.

— Для того, чтобы сдвинуть в РФ махину адаптации к изменениям климата недостаточно иметь какой-то региональный план или кучу денег. Все должно работать в совокупности. Пора перестраивать систему. Чтобы эта история заработала именно на системном уровне в любом обществе, нужно, чтобы сформировался консенсус и общественный запрос на работу по адаптации. И в России пока такого запроса нет, — говорит специалист по возобновляемой энергетике Владимир.

Слон в комнате — глобальные изменения климата

Гидротехник Александр прогнозирует, что по мере перемещения волн половодья на реках, протекающих с юга на север, наводнения будут только усиливаться за счет подпитки от таяния больших запасов снега. 2024 год, говорит эксперт, может стать поворотным в формировании законодательного решения проблемы.

Прогнозировать стихийные бедствия стало сложнее из-за глобального изменения климата, считает эксперт по возобновляемой энергетике Владимир. При этом половодье на Южном Урале можно было предсказать, уверен он:

— Теоретически можно было представить, что если снега выпало аномально много, а весна будет быстрой, то сочетание этих двух факторов может привести к половодью. Но спрогнозировать, что температура будет подниматься так стремительно и все уложится в несколько дней — сложно. В Оренбургской области температура подскочила почти на десять градусов за несколько суток.

В 2022 году Росгидрометцентр отчасти спрогнозировал наводнение 2024 года в Оренбургской области. В Третьем оценочном докладе об изменении климата метеорологи указали, что на Южном Урале, в том числе в Оренбургской области, увеличится опасность наводнений.

По мере изменения климата экстремальные явления будут только обостряться: будут чаще происходить потопы, засухи, пожары.

— Через три месяца мы загоримся — будут лесные пожары, потом опять утонем, потом что-то приключится с вечной мерзлотой у “Норникеля” в Норильске. Все это будет постоянной цепочкой воспроизводиться, и все время [власти] будут искать, на кого перевести стрелки. Нужно, чтобы о природных явлениях начали думать, говорить и не раз в десять лет. Это должно быть частью информационной политики и политической повестки. Пока этого не произошло, мы будем с упоением искать мышей, которые погрызли дамбу, — заключил эксперт по возобновляемой энергетике Владимир.