Поправки и защита суверенитета
В пакете предлагаемых поправок есть две, направленные на защиту суверенитета страны против вмешательства межгосударственных органов. На первый взгляд, они об одном и том же. Но у меня отношение к этим двум поправкам сильно различается.
Поправки эти были анонсированы президентом в Послании 15 января. И появились уже в проекте, внесенном в Госдуму 20 января. Но первая поправка осталась неизменной, а вторая была в ходе подготовки проекта ко второму чтению существенно изменена.
Первая поправка предполагает новую редакцию статьи 79:
«Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами Российской Федерации, если это не влечет за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации».
Многие коллеги уже после 15 января обрушились на это предложение с яростной критикой. Они увидели в нем, в частности, скрытую ревизию части 4 статьи 15 (из неизменяемой первой главы). Я же отнесся к этой поправке вполне лояльно.
Помню, как я сдавал кандидатский минимум по основам права. Мне профессор задал вопрос: что выше — международные нормы или Конституция РФ. Подумав, я ответил, что Конституция выше, и профессор был удовлетворен.
Я и сейчас считаю, что Конституция — это правовой акт самой высшей силы. Международные нормы включены в российскую правовую систему постольку, поскольку это предусмотрено Конституцией. При этом, согласно части 4 статьи 15, международный договор имеет приоритет перед федеральными законами, но не перед Конституцией.
В цитированной выше поправке сказано, что участие России в межгосударственных объединениях не должно ограничивать права и свободы человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя. И это правильно.
Также там сказано, что решения межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению в России. Лично мне такая формулировка нравится. Особенно выражение «в их истолковании». Я понимаю это так: есть решение межгосударственного органа (например, решение ЕСПЧ), которое вызывает сомнение в его соответствии Конституции. Но это не значит, что его вообще не надо исполнять. Надо постараться дать ему такое толкование, при котором противоречия не будет. Иногда, правда, при этом надо дать толкование и соответствующему положению Конституции.
На этот счет есть пример. ЕСПЧ принял решение по делу «Анчугов и Гладков против России» от 04.07.2013, в котором отмечалось, что закрепленный в части 3 статьи 32 Конституции РФ полный, недифференцированный запрет активного избирательного права заключенных не соответствует Европейской конвенции. По мнению профессора, доктора юридических наук Валентины Викторовны Лапаевой, была возможность выполнить решение ЕСПЧ без изменения Конституции — путем толкования конституционного текста, но Конституционный суд решил иначе. С моей точки зрения, предлагаемая редакция статьи 79 как раз нацелена на то, чтобы разрешать коллизии между Конституцией РФ и решениями международных судов путем толкования обоих документов.
В проекте, внесенном президентом в Госдуму 20 января, аналогичная норма была предложена для пункта «б» части 5.1 статьи 125. Там было написано, что Конституционный суд разрешает вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции РФ.
Однако в конечном итоге была принята другая редакция пункта «б». Точнее, формулировка «о возможности исполнения решений межгосударственных органов... в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации» осталась. Но добавилось:
«...а также о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации».
А это уже совсем другое. Что такое Конституция РФ — всем понятно. «Истолкование, противоречащее Конституции» — уже не очень ясно, но мы понимаем, что есть орган, задача которого — давать толкование.
А что такое «основы публичного правопорядка РФ»? Если имеется в виду Конституция РФ, то зачем нужно новое, нигде не определенное понятие? Если речь идет о порядке, установленном федеральными законами, то в этом можно увидеть противоречие с частью 4 статьи 15 Конституции РФ.
Стоит обратить внимание на то, что Конституционный суд РФ в своем заключении от 16.03.2020 не увидел противоречия цитированных новелл с частью 4 статьи 15 Конституции (см. пункт 3.3 заключения). Однако суд ушел от вопроса, что такое «основы публичного правопорядка РФ», и никак не прокомментировал данный фрагмент поправки. Фактически суд комментировал только фрагмент об истолковании, противоречащем Конституции, и тут его позиция практически не отличается от моей:
«Данный механизм предназначен не для утверждения отказа от исполнения международных договоров и основанных на них решений межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки конституционно приемлемого способа исполнения таких решений Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции Российской Федерации».
Однако я не понимаю, как данное утверждение соотносится с фрагментом «о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда..., если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации». Здесь я прямо вижу возможность отказа от исполнения решений межгосударственных юрисдикционных органов, основанных на международных договорах, причем не с позиций высшей юридической силы Конституции РФ, а под предлогом противоречия с непонятно что означающими «основами публичного правопорядка РФ».
Поправки и «патриоты во власти»
Есть большой блок поправок, анонсированный еще в Послании президента 15 января. Речь об ограничениях для лиц, претендующих на высокие должности: глав регионов, руководителей федеральных государственных органов, членов правительства, депутатов Госдумы, сенаторов, Уполномоченного по правам человека, судей и прокуроров.
Они не должны иметь гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Им также запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ.
Еще более строгие ограничения предусмотрены для тех, кто претендует на пост президента РФ. Точнее, в отношении хранения денег за пределами страны требования те же. Но вот гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, он не может иметь не только в момент избрания, но и не должен был иметь ранее.
Кроме того, в действующей редакции Конституции было требование постоянного проживания в России не менее 10 лет, в предложенной редакции этот срок увеличивается до 25 лет.
Сразу следует отметить, что требования по гражданству, виду на жительство и вкладам уже давно действуют, введенные федеральными законами. Сейчас они просто поднимаются до конституционного уровня, вероятно, чтобы их было труднее отменить. Но требования к президенту не иметь никогда ранее иностранного гражданства и вида жительство в другой стране, как и повышение ценза оседлости до 25 лет, — это нечто новое.
В буклете ЦИК «Поправки к Конституции. Почему это важно» эти поправки обосновываются следующим текстом:
«Государственная служба — это прежде всего служение российскому народу. Российские чиновники не могут работать на интересы иностранных государств, не могут преследовать никаких других целей, кроме целей, направленных на решение задач развития России и повышения благосостояния ее жителей». И над этим заголовок: «Во власти — только патриоты».
Звучит красиво. Только вот есть большие сомнения, что патриотизм можно оценивать исключительно по наличию или отсутствию вкладов в зарубежных банках и наличию или отсутствию вида на жительство в другом государстве. Можно ли считать, что не были патриотами Николай Гоголь и Иван Тургенев, проведшие много лет за границей? Список таких людей можно составить внушительный.
С другой стороны, достаточно ли отсутствия вида на жительство в другой стране или счета в зарубежном банке, чтобы быть уверенным, что чиновник заботится исключительно о развитии России и повышении благосостояния ее жителей (а не о повышении благосостояния одной вполне конкретной семьи)?
Кстати, сразу же возникает вопрос. Почему тогда нет запрета иметь недвижимость за рубежом? Почему нет запрета на обучение детей за рубежом? Не потому ли, что про слишком многих чиновников такие факты известны? Не потому ли, что скрыть зарубежную недвижимость труднее, чем зарубежные счета?
Вообще логика авторов и пропагандистов поправок весьма простая и примитивная. Чем дальше человек от заграницы, тем более он патриотичен. Помнится, в советских анкетах присутствовали вопросы: был ли за границей, есть ли родственники за границей, переписываешься ли с заграницей? Положительные ответы сразу делали человека подозрительным. Еще бы: он знал, как там живут люди, ему труднее было вешать на уши лапшу о том, что СССР — самая передовая страна в мире.
При этом пропагандисты делают вид, будто не понимают: человек может жить за границей и работать в интересах своей страны. И речь не только о разведчиках, к которым в свое время относился ныне действующий президент.
Ладно, это были рассуждения на уровне здравого смысла. А теперь попробуем взглянуть на поправки с правовой точки зрения.
Насчет иностранного гражданство — ладно. Тут есть основания для ограничений. Все-таки гражданство предполагает определенные обязательства перед соответствующим государством. И часть 2 статьи 62 Конституции РФ допускает возможность умаления федеральным законом прав и свобод гражданина РФ, имеющего иностранное гражданство.
Другое дело — насколько это оправдано с точки зрения защиты суверенитета страны. Можно ли считать, что обязательства, скажем, депутата Госдумы перед иностранным государством будут перевешивать для него обязательства перед Россией и российскими избирателями? И что этот депутат окажется в большей зависимости от иностранного государства, чем другой депутат, который ни гражданства, ни вида на жительство не имеет, но у которого сын живет за границей?
Но, повторяю, ограничения в связи с наличием иностранного гражданства имеют юридическое обоснование.
А вот как быть с видом на жительство? На этот счет есть Постановление Конституционного суда от 22 июня 2010 года № 14-П. Оно формально касалось только членства гражданина РФ, имеющего вид на жительство в иностранном государстве, в ТИК. Но логика рассуждений суда касается любых должностей. Вот что писал тогда Конституционный суд:
«Наличие у гражданина Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не приводит к возникновению между ним и соответствующим иностранным государством постоянной и распространяющейся на все сферы сопряжения индивида и государства политико-правовой взаимосвязи, равноценной по своему содержанию и значению гражданству Российской Федерации, являющемуся в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ „О гражданстве Российской Федерации“ устойчивой правовой связью лица с Российской Федерацией, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Соответственно, предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства — в отличие от получения им иностранного гражданства — не может свидетельствовать об объективном снижении для такого гражданина ценности его политико-юридической связи с Российской Федерацией, а равно создавать при осуществлении им права на участие в управлении делами государства предпосылки для отступления от конституционного принципа государственного суверенитета, которые ставили бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации».
Короче говоря, ограничения из-за наличия иностранного гражданства юридически оправданы, а из-за вида на жительство — нет.
Есть у меня и другие юридические аргументы. Так, полагаю, что ограничение прав граждан по основанию наличия вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, противоречит части 2 статьи 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав граждан независимо в том числе от места жительства.
Важно и другое. Предложенная формулировка содержит существенную неопределенность, которая может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан. Известно, что вид на жительство может даваться на определенный срок или постоянно. В связи с этим непонятно, относятся ли слова о праве на постоянное жительство только к иному документу или также к виду на жительство. Документы, дающие право на проживание на территории разных государств, весьма разнообразны, и не всегда легко определить, подпадают ли они под действие обсуждаемой формулировки.
Государственные органы РФ не располагают действенными механизмами, позволяющими проверить, имеет ли гражданин, претендующий на обсуждаемые должности или занимающий их, вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории всех существующих государств. Данное обстоятельство может приводить к нарушению принципа равенства прав граждан.
Это в особенности относится к поправке, в которой говорится, что президентом РФ не может быть гражданин РФ, не только не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства, но и не имевший их ранее. Возможности провести полноценную проверку этих обстоятельств у государственных органов РФ нет и быть не может.
Отдельно хотел бы отметить ситуацию с депутатами Государственной думы. Они должны представлять интересы всех граждан России. В том числе и тех граждан, которые постоянно проживают за рубежом. А их не менее 2 млн, по более реалистичным оценкам — более 3 млн. В соответствии со средней нормой представительства им «положено» иметь 8–12 депутатов. Но запрет избирать в Думу тех, кто постоянно проживает за границей, означает, что в Думе, скорее всего, не будет тех, кто может реально представлять интересы российских граждан, проживающих за рубежом.
Что касается запрета на вклады в зарубежных банках, то, во-первых, считаю, что это не вопрос для Конституции. Во-вторых, запрет в отношении избираемых лиц был бы адекватен, если бы он касался только уже избранных депутатов и глав, которые были бы после избрания обязаны закрыть имеющиеся счета. Но в действующем законодательстве запрет действует уже на стадии регистрации, что существенно ограничивает конкуренцию. К тому же проверка проводится явно избирательно (и иначе при таком количестве кандидатов быть не может), что подтвердил случай с Павлом Грудининым.
Конституционный суд РФ в своем заключении по поправкам от 16.03.2020 (в разделе 6.1) основное внимание уделил вопросу об ограничениях, связанных с иностранным гражданством, которые, как отмечалось выше, нетрудно обосновать. А в отношении вида на жительство сказано лишь следующее:
«Сказанное не противоречит выводу Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированному в Постановлении от 22 июня 2010 года № 14-П, о том, что положения Федерального закона, лишающие гражданина Российской Федерации, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, не соответствуют Конституции, ее статьям 19 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (часть 3), — данный вывод был адресован федеральному законодателю, касался пределов его конституционных полномочий и не может рассматриваться как связывающий конституционного законодателя».
Для меня это утверждение совершенно неубедительно. Как видно из вышеприведенного текста, в 2010 году Конституционный суд признал дискриминацию по признаку наличия вида на жительство не соответствующей трем статьям главы 2 Конституции. Теперь он проверял соответствие конституционных поправок той же главе 2. И, не дав никакого обоснования (в отличие от ситуации с гражданством), заявил о соответствии.
Но меня больше всего потряс фрагмент из заключения Конституционного суда по поводу запрета для президента иметь ранее вид на жительство в иностранном государстве:
«Однако наличие у гражданина в прошлом вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, могло быть связано с исполнением им обязанностей перед Российской Федерацией или Союзом ССР. Применительно к таким случаям, исходя из целевого назначения соответствующего требования, данное обстоятельство не должно расцениваться как препятствие для занятия должности Президента Российской Федерации».
Тут ведь прямо как в анекдоте: я знаю, о ком вы подумали. Ну да, известное лицо некоторое время проживало на территории иностранного государства, выполняя некие обязанности перед СССР. И кто теперь точно знает, на основе какого документа оно там проживало?!
Но, видимо, надо несколько раз перечитать этот фрагмент заключения, чтобы убедиться: в нем прямо написано, что требование, которое предлагается внести в Конституцию, выполнять будет не обязательно. То есть к одним кандидатам в президенты оно должно предъявляться, а к другим — нет, исходя из целевого назначения соответствующего требования. Гениальный ход!!! Так, может быть, и к другим положениям Конституции надо подходить с теми же принципами?! Соответствует целевому назначению нормы — выполняем, не соответствует — не выполняем. Можно и на другие законы это распространить. Хотя чутье мне подсказывает, что подобное избирательное правосудие у нас давно стало практикой.
В завершение данной статьи — одно воспоминание. На международной конференции в 2005 году, в организации которой я участвовал, выступал один уважаемый профессор, доктор юридических наук. Он сетовал, что избирательное законодательство основано на мотиве недоверия. И в качестве примера привел ситуацию с гражданством. Тогда еще не было запрета на участие в выборах с иностранным гражданством, но было требование указывать в бюллетене его наличие. И вот что тогда говорил и писал этот уважаемый профессор:
«Недоверие законодателя к избирателям проступает в нормах о необходимости кандидатов в депутаты или на выборные должности указывать в избирательных документах данные о судимостях, двойном гражданстве и т. п. Данные о неснятых и непогашенных судимостях, двойном гражданстве кандидата оказываются даже в избирательных бюллетенях. О чем это говорит? О том, что законодатель не верит, что избиратель сможет сам разобраться в выборной ситуации без информационной подсказки... Тот же кандидат, имеющий наряду с гражданством РФ гражданство еще одного государства, может и не знать о своем втором гражданстве. Второе гражданство появляется у гражданина не обязательно в результате его сознательного выбора. Оно может вытекать не из свободной воли лица, а из коллизий законодательства о гражданстве разных государств. Но даже если гражданин знает о том, что рассматривается каким-то другим государством как его гражданин, но не предпринимал для обретения гражданства этого государства какие-либо действия, почему он в ходе избирательной кампании должен тратить значительные усилия на доказательство лояльности своей стране, на отмывание от заранее навешенного клейма „гражданина с двойным дном“, которое, как бы он эффективно его ни „стирал“ в ходе избирательной кампании, все равно окажется в избирательных бюллетенях?!»
Вот так тогда относились некоторые правоведы даже не к запрету быть кандидатом, а просто к требованию указания иностранного гражданства в бюллетене. Мне казалось, что уж запрет для иностранных граждан баллотироваться должен был вызвать еще большее возмущение. Тут уж точно можно было говорить о недоверии законодателя к избирателям. Если мы предполагаем, что большинство российских избирателей — патриоты, то почему мы думаем, что они будут голосовать за «непатриотов», почему мы думаем, что они не смогут отличить патриота от ставленника враждебного государства?
Остается добавить, что тот профессор теперь судья Конституционного суда. Изменил ли он свое мнение, высказанное 15 лет назад, я не знаю. Но и об особых мнениях его по поводу обсуждаемых запретов я не слышал.
Как поправки к Конституции меняют работу Конституционного суда
Конституционный суд — важнейший институт государства, главный механизм, обеспечивающий реальное действие Конституции. И потому любые изменения, касающиеся Конституционного суда, имеют первостепенное значение.
В Конституции РФ (в редакции 1993 года) Конституционному суду РФ посвящена статья 125, состоящая из семи частей. Предлагаемые поправки создают новую редакцию пяти частей из семи (1, 2, 4, 6, 7) и добавляют две новые части 5.1 и 8. Иными словами, статья практически полностью меняется. Кроме того, изменения вносятся и в часть 1 статьи 128, регулирующую порядок назначения судей и руководителей Конституционного суда.
Ниже мы обсудим наиболее важные изменения.
1. В часть 1 статьи 125 добавлена длинная фраза: «Конституционный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации». Тут все правильно написано, но не совсем понятно зачем. Эта фраза не прибавляет ничего такого, чего еще не было в Конституции.
Создается впечатление, что данная фраза написана исключительно для того, чтобы граждане не заметили более важную поправку, содержащуюся в той же части статьи 125. Согласно действующей редакции, число судей Конституционного Суда составляет 19. В новой редакции предлагается сократить их число до 11 (включая председателя и его заместителя). Мне не попадалось никаких обоснований такого серьезного сокращения. Особенно учитывая, что полномочия суда расширяются (см. следующие пункты). И создается ощущение, что это сделано исключительно для повышения управляемости судом со стороны администрации.
2. В части 4 в действующей редакции сказано, что Конституционный суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. В новой редакции исключены слова «или подлежащего применению» и добавлено: «если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты». Иными словами, ранее гражданин мог подать жалобу на закон, который он считал неконституционным, уже на стадии судебного разбирательства или после принятия решения судом первой инстанции. Теперь он может подать жалобу в Конституционный суд только после решения апелляционной инстанции, а то и после кассационной инстанции (мы пока не знаем, как будет толковаться фраза об исчерпании всех других средств).
Это приведет к существенному затягиванию процесса обжалования закона. Очень часто из обстоятельств конкретного дела очевидно, что закон не на стороне гражданина и решение суда общей юрисдикции предрешено. Но гражданин считает, что закон, не защищающий его права, нарушает Конституцию, и хочет по этой причине обратиться в Конституционный суд. Однако у него теперь не будет такой возможности, пока он не пройдет длительный путь обжалований с заранее предрешенным исходом.
Таким образом, эта поправка направлена не на защиту прав граждан, а на воспрепятствование такой защите.
3. Новая часть 5.1 содержит три пункта, дающих Конституционному суду новые полномочия (или, скорее, новые обязанности). В пункте «а» сказано, что Конституционный суд по запросу президента РФ проверяет конституционность проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов до их подписания президентом Российской Федерации.
Смысл этой новеллы в предложенной редакции не вполне ясен. Проверка конституционности проекта закона о поправке к Конституции — это то, что уже было реализовано в соответствии со статьей 3 закона от 14.03.2020 № 1-ФКЗ. Правда, запрос последовал уже после подписания президентом закона, а поправка предусматривает проверку до подписания, что в целом разумнее.
В принципе же у президента есть право отклонять проект федерального закона, если он считает (видимо, с подачи своего ГПУ), что закон нарушает Конституцию. Обращения в Конституционный суд в этом случае не требуется. Другое дело, что у президента нет права отклонять федеральные конституционные законы, а также федеральные законы, если обе палаты преодолели его вето. Для этих случаев право президента обратиться в Конституционный суд вполне разумно.
В пункте «в» сказано, что Конституционный суд по запросу президента РФ проверяет конституционность законов субъекта РФ до их обнародования высшим должностным лицом субъекта РФ. Вот это право президента, вероятно, излишнее.
Есть еще в этой статье пункт «б» — о проверке Конституционным судом решений межгосударственных органов. Но о нем стоит написать отдельную статью.
4. В новой части 8 сказано, что Конституционный суд РФ осуществляет иные полномочия, установленные федеральным конституционным законом. Тем самым перечень полномочий и обязанностей Конституционного суда становится открытым: их можно добавлять актами более низкого ранга, чем Конституция.
По факту это уже давно происходит. Например, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» возлагает на Конституционный суд обязанность проверять конституционность вопроса, предложенного для вынесения на общероссийский референдум. Ни в действующей, ни в предлагаемой редакции Конституции такое полномочие Конституционного суда не предусматривается. Ну и мы помним, что закон от 14.03.2020 №1-ФКЗ возложил на Конституционный суд проверку соответствия поправок главам 1, 2 и 9 Конституции РФ, причем дал суду жесткий семидневный срок (впрочем, суд сумел это задание выполнить досрочно).
Я все же полагаю, что полномочия Конституционного суда (как, впрочем, и полномочия других высших государственных органов) должны быть исчерпывающе определены в Конституции.
5. В предлагаемой редакции части 1 статьи 128 сказано, что председатель Конституционного суда РФ, заместитель председателя Конституционного суда РФ и судьи Конституционного суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению президента РФ. Аналогичные нормы предложены и для Верховного суда РФ. В действующей редакции это касается только судей. Теперь будет сказано, что и руководителей высших судов определяет президент (с согласия Совета Федерации).
Впрочем, это лишь фиксирует в Конституции положение, еще в 2009 году внесенное в Федеральный конституционный закон «О Конституционном суде Российской Федерации». До этого судьи сами избирали председателя и его заместителя. Вообще это выглядит немного забавно. Этим 19 или 11 гражданам доверены важнейшие полномочия: толкование Конституции, отмена законодательных норм и теперь даже непризнание решений межгосударственных органов. И их решения не подлежат обжалованию. Но при этом им не решаются доверить избрание председателя суда и его заместителя. Забавно, но и грустно.
На основании нашего анализа невозможно утверждать, что предлагаемые поправки в целом будут способствовать повышению степени независимости, эффективности работы и авторитета Конституционного суда. Вероятно, поэтому провластные пропагандисты не акцентируют внимание на этих поправках.
Как поправки меняют правила формирования правительства
Один из блоков поправок к Конституции, предложенных президентом 15 января этого года, касался изменения правил формирования правительства и подавался как усиление полномочий Государственной думы. Попробуем разобраться в этом вопросе.
Прежний порядок, определенный в редакции Конституции 1993 года, выглядел так. Президент вносит в Государственную думу кандидатуру председателя правительства. Государственная дума либо дает согласие, либо отклоняет кандидатуру. Если она отклоняет, президент вносит заново кандидатуру премьера, при этом он может внести ту же самую кандидатуру (что и происходило в 1998 году). Если Дума трижды отклоняет кандидатуру, президент самостоятельно назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает досрочные выборы в нее.
На практике отклонение кандидатур было дважды в 1998 году. В первом случае после двукратного отклонения кандидатуры Сергея Кириенко президент Борис Ельцин внес его кандидатуру третий раз, тут Дума дрогнула и дала согласие. Во втором случае дрогнул Ельцин: после двукратного отклонения Думой кандидатуры Виктора Черномырдина (отправленного им в отставку за полгода до этого) президент предложил новую кандидатуру (Евгения Примакова), заведомо имевшую поддержку большинства Думы.
Распускать Думу не пришлось ни в первом, ни во втором случае — и вообще пока такой практики нет.
Если Дума дает согласие, президент назначает председателя правительства. Тот предлагает президенту кандидатуры на должности своих заместителей и министров, и президент их назначает.
Таким образом, к назначению членов правительства Государственная дума и Совет Федерации не имеют отношения. Решения принимают председатель правительства и президент (система «двух ключей»). Формально положения Конституции выглядят так, что реальное решение принимает премьер, а президент его лишь утверждает. На практике все может быть по-разному, и в последнее время часто создается впечатление, что решающую роль в подборе кандидатур министров играют не председатель правительства, а президент и его администрация.
Что меняют предложенные поправки?
- Если раньше Государственная дума давала согласие на назначение председателя правительства, то в предложенной редакции она утверждает кандидатуру премьера. Изменение, на мой взгляд, чисто редакционное, по существу оно ничего не меняет.
- Если раньше у президента после трехкратного отклонения кандидатуры или кандидатур премьера не было выбора: он должен был назначить премьера, распустить Думу и назначить ее досрочные выборы, то теперь правила более гибкие: президент вправе, но не обязан распускать Думу и назначать ее перевыборы.
- Председатель правительства представляет кандидатуры своих заместителей и министров не президенту, а Государственной думе (но не всех министров — см. пункт 6). Дума должна их утвердить, после чего они назначаются президентом. При этом президент не вправе отказать в назначении на должность заместителей председателя правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной думой. Это изменение достаточно существенное. Формально оно усиливает полномочия председателя правительства и Государственной думы и ослабляет власть президента. Далее мы попробуем обсудить, насколько это так.
- Если Дума трижды отклонит предложенную председателем правительства кандидатуру зампреда или министра, президент вправе назначить кандидатуру, предложенную премьером. По аналогии с ранее обсужденным порядком назначения премьера можно понять, что премьер может предлагать Думе одну и ту же кандидатуру. И в конечном счете продавить ее. Особенность лишь в том, что в этом случае у президента нет запрета не соглашаться с премьером.
- Если Дума трижды отклонит более трети кандидатур, президент вправе распустить Думу и назначить ее досрочные выборы.
- Ряд ключевых министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, президент назначает самостоятельно после консультаций с Советом Федерации (которые его ни к чему не обязывают). Таким образом, к назначению этих министров не имеют отношение ни председатель правительства, ни Государственная дума.
Таким образом, в отношении назначения ключевых политических министров полномочия президента расширены. В отношении остальных (социально-экономический блок, образование, культура и т. п.) скорее сужены (по крайней мере формально).
В целом отношение к этому блоку поправок неоднозначное.
Мне не кажутся оптимальными ни действующая схема, ни предлагаемая. Я полагаю, что функция парламента (или Государственной думы как одной из его палат) должна быть не в утверждении персонально кандидатуры председателя правительства и министров, а в утверждении всего состава правительства в целом, как это происходит в других странах. Вот в этом случае вес Думы и ее влияние на проводимую государством политику действительно возрастет.
Полномочия Думы по утверждению по отдельности кандидатур министров повышает скорее лоббистские и коррупционные возможности депутатов Государственной думы, но не ее политическое влияние. При этом у Думы нет, как и не было, возможности выражать недоверие отдельным министрам после их назначения и принятия ими непопулярных решений. Возможно, это и лишнее, но как раз такая возможность была бы показателем возросшей силы Государственной думы.
Конечно, все это по большей части теория. Поскольку реальная сила и премьера, и Государственной думы, и Совета Федерации пока значительно ниже того, что прописано в Конституции.
Поддержите борьбу за честные выборы
