Ликвидация российской оппозиционной партии была неоправдана. Пресс-релиз Европейского суда по правам человека

Пресс-релиз Европейского суда по правам человека
издан секретарем Суда
№ 325
12.04.2011
(неофициальный перевод выполнен АНО «Юристы за конституционные права и свободы»)

Ликвидация российской оппозиционной партии была неоправданна

Сегодня палатой было принято постановление по делу «Республиканская партия России против России» (жалоба № 12976/07), которое не является окончательным. Европейский суд по правам человека большинством голосов признал, что имело место нарушение статьи 11 Европейской Конвенции о правах человека в отношении отказа властей внести изменения в сведения о «Республиканской партии России», содержащиеся в государственном реестре, и единогласно, что имело место нарушение статьи 11 в отношении ликвидации партии.  
Дело касалось жалобы партии на вмешательство властей в ее деятельность и  ликвидацию в 2007 году по решению суда.
Основные факты
Заявитель – Республиканская партии России, которая была создана в ноябре 1990 года посредством консолидации демократического крыла КПСС и его последующего отделения от этой партии. В августе 2002 года она была зарегистрирована в  Министерстве юстиции России. Ее Устав среди целей включал развитие гражданского общества в России и продвижение единства и  территориальной целостности страны, а также мирное сосуществование ее многонационального населения.
В декабре 2005 года на  внеочередном съезде партии ее члены избрали органы управления, чьи председатели стали по должности уполномоченными лицами партии, а также приняли решение об изменении адреса и создании нескольких региональных отделений. Впоследствии партия обратилась в Министерство юстиции с заявлением о внесении изменений в соответствующие сведения в государственном реестре юридических лиц. Министерство отказалось это сделать, в январе и начале апреля 2006 года, утверждая, что партия не доказала, что общий съезд партии был проведен в соответствии с законодательством и с уставом партии. В частности, Министерство указало, что документы, представленные партией, содержат ряд упущений, из-за которых не представляется возможным установить, был ли кворум на съездах региональных отделений партии, выдвигавших делегатов на общий съезд и, соответственно, был ли общий съезд партии проведен в соответствии с законом.
Заявитель оспорил отказ в суде, утверждая, в частности, что Министерство юстиции не имеет права проверять законность проведения съездов партии, так как национальное законодательство предусматривает такую проверку только при  регистрации новой партии или при внесении изменений в Устав, и что в любом случае общий съезд партии был созван в соответствии с национальным законодательством и Уставом партии. Заявитель утверждал, что отказ внести изменения в реестр нарушил его свободу объединения и препятствует деятельности партии.
Решение министерства не регистрировать изменения Устава было поддержано районным судом, а в декабре 2006 года - Московским городским судом. Суд, ссылаясь на положение Закона «О некоммерческих организациях», которое вступило в силу 16 апреля 2006 года, указал, в частности, что политическая партия при подаче заявления о внесении изменений в сведения, содержащиеся в реестре, должна представить те же документы, которые необходимы для регистрации партии.
Министерство юстиции провело проверку деятельности партии и обратилось Верховный суд Российской Федерации с заявлением о ликвидации партии, заявив, что у нее меньше 50 000 членов и меньше 45 региональных отделений с числом более 500 членов, что является нарушением Закона «О политических партиях». Верховный суд Российской Федерации принял решение о ликвидации партии в марте 2007 года, указав, в частности, что ряд региональных отделений партии был ликвидирован в соответствии с судебными решениями, поэтому их члены не могут быть приняты во внимание, а восемь региональных отделений имели меньше, чем 500 членов. Партия-заявитель обжаловала решение, утверждая, в частности, что суд отказался рассматривать представленные ей доказательства, а именно документы, подтверждающие количество членов партии, и что проверка министерства была произвольной, поскольку национальное законодательство не устанавливало процедуры ее проведения. 31 мая 2007 года Кассационная коллегия Верховного суда Российской Федерации оставила в силе решение первой инстанции.
Жалоба, процедура и состав Суда
Опираясь, в частности, на статью 11,  партия-заявитель жаловалась на отказ государства внести изменения в сведения, содержащиеся о ней в государственном реестре, что привело к нарушениям ее деятельности и к ее ликвидации.
Жалоба была подана в Европейский Суд по правам человека 26 февраля 2007 г.  Решение было вынесено палатой из 7 судей в следующем составе:
Нина Вайич (Хорватия), председатель
Анатолий Ковлер (Россия)
Элизабет Штайнер (Австрия)
Ханлар Гаджиев (Азербайджан)
Георг Николау (Кипр)
Мирьяна Лазарова Трайковска (бывшая Югославская Республика Македония)
И Сёрен Нильсен (секретарь секции)
Решение суда
Статья 11 (отказ внести изменения в государственный реестр)
Суд принял во внимание довод партии-заявителя о том, что отказ Министерства юстиции зарегистрировать официальных представителей партии оказал отрицательное воздействие на ее деятельность, что должно рассматриваться как вмешательство в ее права, гарантированные статьей 11.
Что касается вопроса о том, было ли вмешательство «предусмотрено законом», Суд установил, что в национальном праве отсутствует определенность относительно процедуры, применяемой в случае необходимости внесения изменений государственный реестр. Соответствующие нормы не определяют,  какие документы должны быть предоставлены политической партией для регистрации изменений. Суд был поражен тем фактом, что для оправдания требования о предоставлении такого же набора документов, как и для регистрации вновь создаваемой политической партии, и полномочий регистрирующего органа отказывать в регистрации, если данный набор документов является неполным либо содержит недочеты, национальные суды ссылались на положения закона «О некоммерческих организациях», который вступил в силу уже после того, как был получен отказ Министерства внести изменения в Реестр. Учитывая то, что во время разбирательства на национальном уровне отсутствовали ссылки на какой-либо другой документ или нормативное положение, устанавливающее процедуру внесения изменений в Реестр, Суд пришел к выводу, что действия регистрирующего органа в данном случае не имели достаточно четкой юридической основы.

Хотя этого основания достаточно, чтобы найти нарушение статьи 11, Суд далее указал, что не может согласиться с доводом правительства о том, что вмешательство в свободу объединения было «необходимым в демократическом обществе», а именно для того, чтобы защитить права членов партии-заявителя. Вмешательство государств во внутреннюю организацию объединений может быть оправдано, например, в случаях серьезного и затяжного внутреннего конфликта. Однако при отсутствии жалоб от членов партии-заявителя, касающихся организации и проведения съездов, допущенные при выборе делегатов недочеты  не оправдывали серьезного вмешательства государства в ее внутреннюю деятельность. Соответственно, было нарушение статьи 11 в отношении отказа внести изменения в Реестр.   

Статья 11 (ликвидация партии)
 Суд был готов согласиться с тем, что требования, предъявляемые к минимальной численности и представленности партии в регионах, а также ликвидация партии на основании несоответствия данным требованиям, были продиктованы намерением защитить национальную безопасность, предотвратить беспорядки и гарантировать права других лиц, а, следовательно, преследовали законные цели в свете статьи 11.

В ответ на довод Правительства, что после роспуска партия-заявитель имела  возможность преобразоваться в общественное объединение,  Суд подчеркнул, что в решениях по другим делам он уже указывал, что неприемлемо навязывать объединению юридическую форму, которая не отвечает стремлениям ее учредителей и членов.     Преобразование в общественное объединение, кроме того, лишило бы партию-заявителя возможности выдвигать кандидатов на выборах, поскольку в России только политические партии являются акторами политического процесса,  обладающими правом выдвигать кандидатов на выборы федерального и регионального уровней.  Следовательно, сохранение статуса политической партии было принципиально важно для  партии-заявителя.  

Хотя требования к минимальной численности политических партий установлены в целом ряде государств-членов Совета Европы, требования к минимальной численности, предъявляемые в России, являются самыми высокими в Европе, а национальное законодательство, регулирующее эти требования, неоднократно менялось в течение последних нескольких лет.  Суд не счел убедительным  аргумент, приведенный, в частности, в пояснительной записке к соответствующим положениям национального закона, о том, что ограничение числа политических партий было необходимо для того, чтобы избежать излишних расходов из государственного бюджета, отметив, что и так в соответствии с национальным законодательством только те партии, которые принимали участие в выборах и набрали более 3% голосов избирателей, имели право на получение государственного финансирования.

Суд не посчитал убедительным также и то, что требования к минимальной численности были необходимыми, чтобы избежать излишней фрагментации парламента, поскольку та же цель достигалась в России, в частности, 7% избирательным барьером и нормой, предусматривающей, что только те партии, которые представлены в Государственной Думе или представили определенное количество подписей, могут выдвигать кандидатов на выборы.  В ответ на аргумент, что только те объединения, которые представляют интересы значительной части общества, должны иметь право на статус политической партии, Суд подчеркнул, что маленькие группы меньшинств также должны иметь возможность учреждать политические партии и участвовать в выборах с целью проведения в парламент своих представителей. Было отмечено также, что обязательство приводить количество членов в соответствие с часто меняющимся национальным законодательством, вкупе с регулярными проверками положения с членством, налагает непропорциональное бремя на политические партии в России.  Столь частые изменения в избирательном законодательстве могут восприниматься как попытка манипулировать законами о выборах в пользу партии власти.

Что касается требования к политической партии иметь достаточное количество региональных отделений с количеством не менее 500 членов, нарушение которого стало второй причиной для ликвидации партии, российское правительство заявило, что оно направлено на предотвращение создания и участия в выборах региональных партий, которые угрожают территориальной целостности государства. Хотя Суд согласился, что после распада Советского Союза и на заре демократических реформ, возможно, мог быть особый интерес, который требовал принятия мер по обеспечению стабильности, но правительство не представило никаких объяснений, почему такой интерес возник недавно применительно к региональным политическим партиям.
 
По мнению Суда, существуют способы защиты права, институтов и национальной безопасности России, не связанные с тотальным запретом на создание региональных партий. Партия-заявитель существовала и участвовала в выборах, начиная с 1990 года. Она никогда не отстаивала региональные интересы или сепаратистские взгляды, а наоборот, одной из ее целей было продвижение единства страны. В свете сказанного, роспуск партии-заявителя, в нарушение статьи 11,  был непропорциональным тем целям, которые при этом преследовались.  

Статья 41 (справедливая компенсация)

Суд постановил, что Россия должна выплатить партии-заявителю 6 960 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек.

Особое мнение

Судья Ковлер выступил с частично несогласным мнением, которое прикладывается к судебному постановлению.