«Шансы 50 на 50». Как жители регионов пытаются вернуть выборы мэров и что этому мешает

Зачем отменяли прямые выборы мэров

В 2003 году после вступления в силу №131-ФЗ в России появился институт сити-менеджеров. Закон предполагает наличие в городах двух должностей - главы города и главы горадминистрации (сити-менеджера). Главу города могут избирать граждане на прямых выборах, либо депутаты гордумы из своего же состава, либо депутаты гордумы по результатам конкурса. Как именно, раньше решали сами муниципалитеты, а после муниципальной реформы 2014 года эти полномочия передали областным депутатам.

В результате этой реформы регионы получили право самостоятельно определять модель управления муниципалитетами. Тогда и начался массовый отказ от прямых выборов мэров. По данным КГИ на 2019 год, только 12% мэров в России избраны на прямых выборах, хотя еще в 2008 году их было 73%.

- В Воронеже отмену выборов в 2016 году депутаты мотивировали тремя причинами. Первая - это экономия бюджетных денег. Речь идет о сумме в 50 миллионов рублей раз в пять лет. Учитывая, что на обслуживание кредитов тратится в разы больше, она невелика. Вторая - горожанам якобы выборы неинтересны и явка маленькая. Третья - что есть риски выбрать одиозного популиста. Интересно, что наш предыдущий мэр, который был назначен по результатам прямых выборов, сейчас возглавляет регион. В 2013 году он заявлял в интервью, что мэры должны избираться, а потом, по сути, отказался от этих слов. Четыре года назад я писал ему обращение с вопросом, почему он изменил точку зрения. По его мнению, конкурсная комиссия - это тоже выборы, - рассказал гражданский активист, кандидат на выборах в Воронежскую гордуму Виталий Иванищев.

Политолог Владимир Слатинов отмечает, что тенденция к отказу от такой модели укрепилась вместе с обновлением губернаторского корпуса и появлением в регионах так называемых губернаторов-технократов.

- Преобладающим типажом становится относительно молодой руководитель из федеральной структуры или госкорпорации или из другого региона. Это люди, навязанные субъектам Кремлем. Для них возврат прямых выборов глав областных центров - это риск. Избранный мэр - это ресурсный политический игрок. “Варяг-технократ”, понимающий, что в регионе он чужой, понимает, что это его потенциальный конкурент. Прямое избрание мэров будет создавать проблемы для губернаторов. Конкурсная процедура лучше вписывается в вертикаль власти. 

Конкурсная комиссия становится фильтром для отбора нужных людей. Ведь половину ее состава назначает сам губернатор, а вторую - депутаты гордумы, где большинство, как правило, принадлежит “Единой России”.

В итоге в большинстве случаев конкурсная комиссия по результатам отбора оставляет депутатам выбор между кандидатом - фаворитом губернатора и техническим кандидатом, - пояснил Слатинов.

В некоторых городах депутаты и чиновники говорят жителям, что так они якобы приводят местное законодательство в соответствие с федеральным. Это не так. Каждый регион может решать сам, оставлять прямые выборы мэра или нет.

- Федеральный закон №131 не навязывает какой-то один механизм. Пять лет назад была проведена небольшая реформа, в результате которой регионы получили право определять, как избирать мэров в муниципальных образованиях. Определенные установки транслировались из центра, но регионы могли ничего не менять, - пояснил эксперт КГИ Дмитрий Соснин.

Как вернуть выборы мэра пытаются в Кирове

До 2005 года кировчане избирали мэра на прямых выборах, как и во многих городах. Последний избранный мэр (он же - глава городской администрации) Василий Киселёв проработал в должности два срока подряд, чего не удавалось ни одному градоначальнику после него. Аналитика КГИ подтверждает, что избранные мэры работают дольше, чем назначенцы: в среднем 5,5 года против трех лет.

После изменений в Уставе города в 2005 году главой Кирова стали назначать председателя гордумы. А сити-менеджер стал назначаться по итогам кадрового конкурса, депутаты лишь утверждали его в должности большинством голосов. Депутат гордумы, член фракции «СР» Альберт Бикалюк в эфире радиостанции «Эхо Кирова» пояснил: расчет был на то, что на должности сити-менеджера будут работать профессионалы, а глава гордумы получит статус главы города, чтобы повысить статус депутата.

- Что из этого получилось, мы видим. Сейчас главы администрации стали наниматься не по принципу профессионализма, а по принципу лояльности, дружбы, родства [к руководителям региона] и так далее.

Такая модель, согласно выводам КГИ, сохраняла высокую степень влияния региональных властей на формирование высшего кадрового состава в городе, при этом устраняла риск двоевластия и конфликта по линии «глава города – сити-менеджер».

Сейчас кировские справедливороссы предлагают объединить должности главы города (мэра) и сити-менеджера и назначать на нее по результатам прямых народных выборов. Они считают, что мэр таким образом будет подотчетен, прежде всего, своим избирателям и станет более независимым от региональных властей.

В конце октября 2020 года правоохранители задержали бывшего сити-менеджера города Кирова Илью Шульгина по подозрению в должностном злоупотреблении. В начале 2020 года он добровольно покинул пост главы кировской администрации и уехал в Татарстан. Экс-мэр Кирова Владимир Быков, возглавлявший гордуму до 2016 года и областное заксобрание до 2019-го, ожидает суда.

По результатам исследования Комитета гражданских инициатив, уголовное преследование - один из трех самых распространенных сценариев развития карьеры мэра в России. Сторонники возвращения прямых выборов в городах используют это как аргумент. Мол, человек, назначенный, а не избранный, не несет ответственности перед горожанами.

В ноябре этого года члены «Справедливой России» начали процесс возвращения выборов мэра в Кирове. Ранее такие попытки были в Тамбове, Оренбурге, Великом Новгороде, Пскове, Владимире и других городах. Кировские справедливороссы 16 ноября внесли на рассмотрение гордумы проект решения с предложением к областному заксобранию - вернуть прямые выборы мэра. Примерно за месяц до этого идея обсуждалась на встрече депутатов с участниками кировского фонда «Городские проекты». Но так или иначе тема присутствовала в публичном поле давно.

Предложение справедливороссов в гордуме рассматривать не стали. Тогда авторы инициативы предложили создать в гордуме рабочую группу. Предполагается, что после доработки депутаты внесут законопроект в областное заксобрание (ОЗС). И хотя абсолютное большинство мест в регпарламенте у «Единой России», они считают, что его могут одобрить.

- Мы пока не знаем, как оценить шансы. Я думаю, что 50 на 50. КПРФ и ЛДПР концептуально поддерживают эту идею. Роман Титов (вице-спикер ОЗС, член фракции «Единая Россия»), насколько мне известно, считает, что необходимо дождаться изменений в законодательстве в связи с поправками к Конституции. Преобладание «ЕР» в ОЗС - это риски. Но у нас есть запасной ход. Мы начали процесс через гордуму, потому что будет более правильно, если с такой инициативой обратится не отдельная фракция, а законодательный орган Кирова. Но мы можем внести этот законопроект через нашу фракцию в ОЗС, - прокомментировал руководитель регионального отделения «Справедливой России» Алексей Мальцев.

Что мешает вернуть прямые выборы

В России пока мало примеров, когда гражданам удавалось добиться возвращения прямых выборов. Например, в Хабаровском крае законопроект о прямых выборах глав районов внес в 2019 году Сергей Фургал, который считался «народным» губернатором. С 2018 года вновь избирают своего мэра жители Улан-Удэ.

Инициаторы возвращения выборов в городах отмечают, что принятию их законопроектов мешает большинство мест у «Единой России» в региональных парламентах.

- Идея возвращения прямых выборов, безусловно, популярна. Последние городские выборы показали, что избиратели поддерживают ее сторонников. Но «Единая Россия» вряд ли поддержит инициативу. В любом случае через год состоятся выборы в областную думу. Будем объяснять избирателям, кто поддерживал наш законопроект, а кто – нет, - сказал руководитель фракции «СР» в Тамбовской областной думе Павел Плотников.

В Ярославле за возвращение выборов взялась группа жителей. Они пытались добиться проведения референдума по этому вопросу, но идея «заглохла» в облдуме, рассказала одна из инициаторов кампании Елена Лекиашвили. Помимо этого, законопроект вносили депутаты-справедливороссы, но члены фракции «ЕР» блокировали его большинством голосов.

Впрочем, по словам эксперта КГИ Дмитрия Соснина, численное превосходство «Единой России» в региональных парламентах все же не является определяющим фактором. Не во всех регионах, где доминировала «ЕР», в свое время была введена конкурсная процедура. Владимир Слатинов отметил, что в некоторых регионах против прямых выборов мэра выступала даже парламентская оппозиция. Например, губернатор Орловской области Андрей Клычков - член КПРФ - сам вносил законопроект, меняющий механизм избрания глав городов. Некоторые депутаты от КПРФ критиковали его за такой шаг, так как партия выступает за прямые выборы, а не за конкурсную процедуру.

Сама по себе модель назначения мэра через конкурс не является априори неэффективной, считает Дмитрий Соснин. Например, в США, где сильны и автономны местные советы, сложилось сообщество профессиональных управленцев - сити-менеджеров. Но в российских реалиях ставка на технократов на муниципальном уровне не привела к ощутимым результатам, говорится в докладе КГИ. Более того, в некоторых городах за 10 лет сменилось по пять-семь мэров, что само по себе является тревожным признаком. По мнению Соснина, многое будет зависеть от того, насколько активно заинтересованные в возвращении прямых выборов мэров будут поднимать этот вопрос:

- Если говорить про установки или некую политическую целесообразность, которая подспудно транслируется регионам, мне кажется, шанс на прямые выборы мэров есть. Ведь вернули в 2012 году прямые выборы губернаторов. Понятно, этому предшествовали определенные события: Болотная площадь и так далее. Но в конечном счете это была воля федерального центра. Нельзя исключать, что такая воля может сложиться и в отношении глав муниципалитетов. Какие-то политические изменения в любом случае будут происходить, нельзя, чтобы все было в «закрученном» состоянии. Власть это понимает.

Мне кажется, очень важно, особенно в преддверии выборов в Госдуму, чтобы те или иные политические силы начали поднимать вопрос о федеральном регулировании этого вопроса. По базовому правилу порядок избрания в органы местного самоуправления должен определять сам муниципалитет и его жители. Сейчас его устанавливают региональные органы власти. Но при чем здесь регион?

Владимир Слатинов, напротив, в качестве одного из основных препятствий на пути возвращения выборов мэров видит численное превосходство “Единой России” в заксобраниях регионов. С другой стороны, изменение соотношения сил в местных парламентах совсем не обязательно поменяет ситуацию.

- В нынешней политической ситуации “Единая Россия” является носителем некоторой установки Кремля. Кремль говорит о том, что регионы должны сами решать этот вопрос. Но определенная линия все же транслируется. Можно вспомнить реплику Дмитрия Пескова о том, что часто наличие избранного мэра порождает конфликты между руководителем областного центра и губернатором. В 90-е годы такие случаи, действительно, были массовыми, но их острота снизилась уже в нулевые. Тем не менее в Кремле считают, что эта модель конфликтна и она разрушает вертикаль власти. У меня есть скепсис по поводу перспективы вернуть прямые выборы. В соответствии с поправками к Конституции, органы МСУ и госвласти теперь составляют единую систему публичной власти. Законов, конкретизирующих поправки в этой части, пока нет. Но, учитывая последние тенденции, я не исключаю, что полномочия губернаторов в деле назначения мэров могут еще больше усилить. Например, предоставить больше возможностей для отправки мэров в отставку.

Изменить ситуацию может кардинальное соотношение сил в парламенте и в целом в российской политике. Либо у этой власти, что вряд ли возможно, либо у новой власти должна возникнуть идея децентрализации как способа ускорить экономический рост или решить региональные проблемы. У нынешней политической элиты вертикаль в головах.

Основания для оптимизма я вижу в том, что идея выборности мэров живет довольно давно. Чем выше будет низовая активность, тем дольше и ярче тема прямых выборов будет присутствовать в публичном дискурсе. А это значит, что при начале политических изменений, когда закончится монополия «ЕР», к этой идее могут вернуться. При благоприятном исходе мы можем получить достаточно быстрое возвращение прямых выборов. Но пока тенденция противоположная.