Предисловие
Написать эту заметку я решил тогда, когда ЦИК РФ обнародовала долгожданное решение о порядке многодневного голосования. 1 июля 2021 года это решение было принято и через пару дней опубликовано. Решение важное, поскольку оно регламентирует значительные изменения в порядке голосования на российских выборах. Меня поразил тот факт, что в окончательной версии этого документа были учтены несколько существенных предложений движения «Голос».
Так же как и Гриша Мельконьянц (см. https://www.golosinfo.org/articles/145290), я не ожидал, что такое произойдет. Мое длительное наблюдение за тем, как происходит взаимодействие ЦИК с «экспертами», оставляло настолько мало надежд на это, что я отказался присутствовать на очередной «встрече ЦИК РФ с экспертами», хотя и принял участие во внутреннем (внутри совета «Голоса») обсуждении поправок к проекту постановления ЦИК.
Я не был автором поправок, и мне, так же как и Ивану Родину из «Независимой газеты» (https://www.ng.ru/politics/2021-06-28/1_8184_corruption.html), бросилась в глаза необычная аргументация наших поправок: упор был сделан на коррупционную составляющую обсуждаемого проекта ЦИК. Подумав, я понял, что авторы поправок – мои коллеги из совета «Голоса» - оказались более мудрыми, чем я, и ударили по тем струнам циковских чиновников, которые еще работают.
Для ЦИК неубедительны слова о том, что проект нормативного акта способствует фальсификациям или уменьшает возможности реализации избирательных прав граждан. Как известно, «избирательные права российских граждан расширяются с каждым годом», а разговоры о том, что они уже перестали соответствовать Конституции и международным стандартам, – инсинуации иностранной агентуры. Наверху вертикали так и говорят. А еще там бескомпромиссно борются с коррупцией. Упрек в коррупции – это вам не упрек в нарушении прав граждан! Навальный и Явлинский это прекрасно доказали на собственном опыте.
Место ЦИК РФ на вертикали власти
Решением о трехдневном голосовании ЦИК РФ реализовал предоставленные законодателем (формально – Федеральным собранием, фактически – администрацией президента) расширенные нормотворческие полномочия. ЦИК получила такие полномочия после того, как Элла Александровна Памфилова (на пару с Николаем Ивановичем Булаевым) выдержала свой испытательный срок и блестяще провела «эксклюзивное» общероссийское голосование.
Столь существенное подзаконное регулирование избирательных процедур ранее не практиковалось. Даже когда речь шла о более мелких усовершенствованиях, например о порядке видеонаблюдения или о порядке ручного контрольного подсчета голосов при использовании КОИБ, юристы ЦИК говорили о необходимости обязательного изменения закона. Теперь «проверенной» Центральной избирательной комиссии разрешили принимать очень серьезные решения, например, будет ли голосование многодневным или можно ли устраивать «объезд» удаленных деревень с целью повышения явки (пардон, более полной реализации избирательных прав).
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является государственным органом, который не входит в три конституционно закрепленные на властной вертикали ветви власти – исполнительную, законодательную и судебную. Она даже не упомянута в Конституции (что, кстати, отличает современную конституцию от предыдущих советских). Таких «вневетвяных» органов у нас несколько (например, прокуратура или Центробанк), но висят они на той же самой вертикали, венчаемой администрацией президента. Так же, как и в советские времена с вертикалью, на вершине которой находился ЦК КПСС, когда, впрочем, о разделении властей в Конституции не было ни слова.
Так же как и все ведомства, ЦИК должна иметь при себе общественных экспертов. И она их постоянно имеет. Политический тренд развития нашей страны способствует тенденции, при которой экспертные сообщества при государственных органах вырождаются в группы по пропаганде деятельности этих органов.
Российская власть обладает огромным опытом имитации общенародных и экспертных обсуждений. Самой грандиозной имитацией экспертного сообщества последнего времени была «рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию». Члены рабочей группы с «чувством глубокого удовлетворения» восприняли главные поправки, заодно украсив Конституцию декоративными бантиками, текстуально оформленными юридическими дизайнерами Клишасом и Крашенинниковым.
Экспертные сообщества при ЦИК РФ существуют очень давно. Уже при вешняковской ЦИК существовал Экспертный методический совет, который, впрочем, не проявлял признаков жизни (слышал об этом от двух очень именитых членов методического совета). «Чуровская» ЦИК создала свой Общественный научно-методический координационный совет, сделавший еще меньше, чем вешняковский. Расцвет взаимодействия ЦИК с экспертами пришелся на начало руководства Памфиловой, но закончилось это взаимодействие еще большей профанацией, чем при Чурове.
ЦИК РФ – одно из государственных ведомств, которые обеспечивают сохранение у власти действующей политической группировки. Сейчас ЦИК выполняет задачу имитации важного демократического института – всенародных выборов власти. Выполняя эту задачу, он имитирует разные компоненты выборов, в частности общественное наблюдение и даже экспертное обсуждение.
На протяжении последних 20 лет постоянно появлялись какие-то псевдообщественные структуры, занимающиеся наблюдением на выборах и электоральной аналитикой. Иногда эти структуры создавались непосредственно при ЦИК, иногда спонсировались из других источников. Тут и Координационный совет неправительственных организаций по защите избирательных прав граждан Пржездомского, и «Гражданский контроль», «Честный выбор» и «Ваш выбор» вездесущего правозащитника А. С. Брода, и «За чистые выборы», и «За честные выборы», и «Аспект» Г. Фёдорова, «Национальный общественный мониторинг», не говоря уже о подразделениях нашей якобы общественной палаты. Все эти организации существуют ровно столько времени, сколько получают финансовые вспомоществования из закромов Родины.
Здесь я чуть более подробно расскажу о том, как ЦИК РФ прислушивается к экспертам.
О моем взаимодействии с ЦИК РФ
В 2006 году меня включили в т. н. Координационный совет неправительственных организаций по защите избирательных прав граждан. Советом руководил Андрей Станиславович Пржездомский – директор Российского фонда свободных выборов (РФСВ) при ЦИК РФ. Это была одна из первых организаций, призванная имитировать общественную поддержку выборов в стране «суверенной демократии» Суркова.
Координационный совет Пржездомского все время расходился со мной в оценке проходящих выборов, тем не менее он сформировал Рабочую группу по разработке предложений по совершенствованию избирательного законодательства и назначил меня ее руководителем. На радостях я приготовил целый свод предложений, которые не были рассмотрены. Зато Пржездомский от имени Координационного совета представил в ЦИК некоторые разработанные мной поправки к каким-то инструкциям ЦИК. Эти поправки были частично приняты.
После этого Чуров созвал совещание экспертов, пригласив на него и меня. Присутствовали А. Пржездомский, А. Иванченко, Г. Сатаров, А. Брод, В. Никонов. В 2007 году перед выборами состоялось еще несколько встреч Владимира Евгеньевича с политтехнологами и экспертами, а также с членами Координационного совета. Встречался я с ним и персонально, предлагая различные идеи по совершенствованию избирательных процедур.
В частности, я серьезно раскритиковал проект «Рекомендаций ЦИК РФ по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов», предложив много поправок к проекту. Технические поправки были приняты, существенные (например, такая: «Доводить до сведения всех членов комиссии краткие содержания всех жалоб, поступивших в комиссию, и предпринятые по этим жалобам действия» (как известно, часть жалоб не рассматривается на заседаниях комиссии)) - забыты.
Серьезную активность я проявил, будучи членом Попечительского совета медали имени Н. Гиренко, придуманной Чуровым. Принятое ЦИК Положение о медали обрекало ее на превращение в бюрократическую и скучную награду. Но моя борьба за расширение круга номинантов и субъектов выдвижения встречала яростное сопротивление со стороны председателя попечительского совета члена ЦИК РФ И. Б. Борисова. Медаль тихо умирала и умерла (впрочем, это случилось уже при новым члене ЦИК РФ С. А. Даниленко).
В феврале 2010 я отправил Чурову пакет предложений по совершенствованию избирательного процесса. Первая часть была посвящена вопросам, не разрешенным законом; во второй части я обращал внимание Чурова на негативный опыт взаимодействия наблюдателей и избирательных комиссий. Более подробно мои предложения можно посмотреть в моей книге «Российские выборы: изнутри, снаружи, сбоку».
В те времена я еще получал ответы от Чурова, и у меня состоялась встреча с ним. Результатом можно считать включение меня в Общественный научно-методический консультационный совет при ЦИК РФ (ОНМКС). Этот огромный, состоявший примерно из 250 человек, «экспертный орган» должен был создавать видимость взаимодействия государственной ЦИК с экспертным сообществом.
Эффективность ОНКМС оказалась не выше эффективности предыдущих экспертных советов при ЦИК. Совет собрался несколько раз на пленарные заседания, ничего не решившие; что же касается его секций, то регулярно собиралась только одна – та, в которую входил я, да и то лишь в первые полтора года работы.
Естественно, что с самого начала работы ОНКМС я пытался выяснить, каков должен быть сухой осадок от его работы. Я предположил (и высказал это на заседании секции), что «эксперты» могли бы предлагать идеи для инструкций и методических материалов ЦИК РФ. Глядя на вялые заседания своей секции и на отсутствие результативности пленарных заседаний, я в конце концов занялся самодеятельностью – написанием проектов постановлений (инструкций и методических материалов) ЦИК РФ. Таковых было написано девять (можно ознакомиться на сайте http://www.votas.ru/ в записях с мая по октябрь 2011 года), и они были посвящены разрешению вопросов, постоянно возникающих на избирательных участках (регистрация избирателей, временно пребывающих на территории участка, прием и заверение жалоб, процедуры приема протоколов УИК в ТИК и др.).
Все проекты с большим энтузиазмом поддерживала моя секция ОНКМС, которой руководил член ЦИК РФ Н. Е. Конкин. Дальше проекты поступали в президиум ОНКМС, который, по-видимому, был фиктивным органом, и там растворялись.
Поскольку проект постановления ЦИК РФ может вносить член ЦИК, постольку я стал писать членам ЦИК. Первый проект был поддержан членом ЦИК Е .И. Колюшиным, но вместо того, чтобы вынести его на заседание ЦИК, он переслал его Чурову. Чуров направил проект «для ознакомления» членам ЦИК РФ Ивлеву, Конкину, Кулясовой и еще трем сотрудникам аппарата и для «проработки предложений» - начальнику управления информации ЦИК РФ С. Е. Заславскому. На этом инициатива и заглохла.
В ноябре 2011 я направил Чурову восемь проектов и предложил ему самому внести их на рассмотрение ЦИК. Ответа я уже не получил.
В период второго срока Чурова ОНКМС пленарно собирался еще пару раз и почил в бозе одновременно с уходом Чурова из ЦИК. Вклад ОНКМС в развитие нашей избирательной системы трудно переоценить, поскольку его просто не было.
Новый этап взаимодействия ЦИК РФ с общественностью наступил с назначением в ЦИК «правозащитницы» Памфиловой. Этот этап был бурным и породил эйфорию у многих гражданских активистов, в том числе и у неогосударствленных экспертов. Братание Памфиловой с реальными наблюдательскими организациями, даже с теми, которые критиковали «чуровские выборы», вызвало обиду и настороженность у «государственных общественников». Но там, где принимают решения, какими будут наши выборы и кто будет председателем ЦИК, понимали, что первые пару лет новому председателю ЦИК можно дать порезвиться. Последние три года восстановили традиционный способ общения ЦИК с «народом» и «экспертами» в частности. Приголубленные вначале эксперты постепенно превратились в «черных оппонентов», а потом и в злостных клеветников, а на место представителей общественности вернулись эксперты-пропагандисты.
Создание в 2016 году при Элле Александровне Экспертно-консультационной группы (ЭКГ) из четырех активных критиков (Кынев, Любарев, Рачинский и я) не только наших выборов, но и действующего политического режима, вероятно, было реакцией Памфиловой на «щелчок по носу», полученный ею от губернатора Московской области Воробьева. Втроем (без Кынева) мы развернули активную деятельность по совершенствованию избирательного законодательства. Мы писали аналитические записки и предложения в формате проектов постановлений ЦИК РФ по тем вопросам, в которых наш опыт существенно превышал, как я полагаю, опыт всех членов ЦИК вместе взятых. В отличие от членов ЦИК РФ, мы не только разбирались в теории избирательного права, но и досконально знали практику российских выборов, знали, что делается в комиссиях всех уровней.
По договоренности с Памфиловой все наши работы мы передавали ей лично, а она привлекала к обсуждению тех членов ЦИК РФ и сотрудников, которых считала нужным привлечь. Первоначально наши встречи в ЦИК были достаточно частыми, затем становились все реже и реже, пока в 2019-м не прекратились совсем.
Список сделанных нами предложений достаточно обширен, и я не буду его здесь приводить (желающие могут узнать о нем в моей книге «Российские выборы: изнутри, снаружи, сбоку»). Упомяну лишь о том, что наше первое предложение в сильно измененном виде породило «мобильного избирателя» и что нам удалось добиться введения видеонаблюдения в ТИК, хотя и не в том виде, который мы предлагали. Большинство наших предложений либо вообще пропадали (часто – под предлогом, что, мол, в данный момент не до них), либо превращались в постановления ЦИК в сильно искаженном виде. Нашим идейным оппонентом была не Памфилова, а Булаев, при этом все чаще и чаще возражения озвучивал начальник Управления организационно-методического и информационно-аналитического обеспечения Нестеров. Было похоже, что эти двое сигнализировали Элле Александровне, чего не надо делать, если она хочет остаться председателем ЦИК РФ. А она хотела, поскольку искренне считала, что только она может улучшить наши выборы. Результатом была дальнейшая деградация выборов.
Мы шагали не вперед, а назад. Очень наглядно это было видно на примере видеонаблюдения: вернув видеокамеры на избирательные участки, ЦИК РФ фактически свела видеонаблюдение к пропагандистским мероприятиям.
За время тесного общения с ЦИК мы смогли убедиться в фактическом бессилии этого органа в вопросах противодействия нарушениям, которые осуществляет действующая власть. Особенно показательными были случаи массовых фальсификаций в Мытищах Московской области и в Дагестане, по которым мы представили в ЦИК убедительные доказательства. Памфилова пыталась что-то сделать, но было полное впечатление, что исполнительная власть ее просто игнорирует. Ну и, конечно, убедительным доказательством являются решения ЦИК по назначению председателей региональных комиссий.
Эксперты нынешней эпохи
Начав с феерической дружбы с общественностью, памфиловская ЦИК, как и следовало ожидать, закончила имитацией общественных экспертиз. Промежуточной стадией был некий Научно-экспертный совет (НЭС) при ЦИК, просуществовавший чуть более года. Состоял он из принципиально разных по взглядам людей и был совершенно неработоспособен. Точнее говоря, часть экспертов работала благодаря энтузиазму Аркадия Любарева и посылала свои предложения в никуда. 28 февраля 2020 года ЦИК РФ спокойно принял решение о расформировании НЭС.
НЭС обсасывал два вопроса: муниципальный фильтр и день голосования. Результативность этих обсуждений всем известна.
Российские выборы не являются настоящими в силу государственно-политического устройства нашей страны. Не бывает настоящих выборов, если реальная оппозиция не может быть представлена в избирательном бюллетене. Не бывает настоящих выборов без настоящей партийной системы, без более-менее равномерного распределения собственности и с огосударствленными СМИ.
Не будет настоящих выборов при изуродованном избирательном законодательстве.
Но ЦИК будет собирать «экспертов», которые будут обсуждать количество избирательных ящиков и даже вопросы упаковки бюллетеней. Для тех, кто понимает суть выборов, такие вопросы в один прекрасный момент становятся неинтересными.
Последнее новшество ЦИК – дистанционное голосование. ЦИК уже создала «группу экспертной оценки системы дистанционного электронного голосования». И в нее не вошли специалисты, которые не только хорошо разбираются в технических деталях, но и известны как участники наблюдательского движения.
Имитация выборов требует имитации всех их компонентов. В том числе наблюдателей и экспертов. Это – тоже задача избирательного ведомства.
