13 ключевых выводов из доклада «Голоса» о правовых особенностях выборов ЕДГ 13 сентября, которые проходят при худшем законодательном регулировании избирательного процесса за последние 25 лет.
1. Все ключевые предложения экспертов по смягчению барьеров для кандидатов, повышению прозрачности избирательного процесса, уровня реальной конкуренции на выборах, которые были выработаны за последние годы и хотя бы на словах поддержаны ЦИК России и администрацией президента, в этом году фактически отброшены в сторону. Процесс трансформации избирательной системы идет в прямо противоположную сторону. Последние изменения федерального законодательства в основном направлены на ограничение избирательных прав граждан и снижение возможности общественного контроля на выборах.
2. Накануне старта избирательной кампании был существенно расширен перечень оснований для лишения граждан права участвовать в выборах. В число новых оснований вошло около полусотни составов Уголовного кодекса. Это дает возможность власти устранять опасных конкурентов, осуждая их по сфабрикованным обвинениям на условные сроки.
3. Прошлогодние массовые требования граждан повысить прозрачность процедур проверки подписей, отданных в поддержку выдвижения кандидатов, ввести ответственность почерковедов за качество экспертизы и в целом облегчить доступ кандидатов к участию в выборах через сбор подписей были проигнорированы законодателями и организаторами выборов. Вместо этого были приняты правила, которые скорее делают возможность регистрации таких кандидатов еще меньше. Прежде всего, вместо увеличения максимально допустимого числа «бракованных» подписей избирателей, как предлагали эксперты, законодатели решили его снизить, что неизбежно приведет к увеличению доли отказов на тех региональных и муниципальных выборах, где предполагается конкуренция. Требование о собственноручном проставлении фамилии, имени и отчества избирателя в подписных листах не сможет в реальности воспрепятствовать фальсификации подписных листов. У фальсификаторов все равно останутся возможности подделывать подписи, зато никаких препятствий для произвола почерковедов данная новелла не содержит: они по-прежнему не обязаны обосновывать свои заключения и не несут за них ответственности.
4. Принятые в законодательство поправки, позволяющие собирать часть подписей посредством портала госуслуг, практически не используются. Они оказались реализованы только в трех регионах — в Челябинской области (выборы в законодательное собрание) можно собирать до 50% от необходимого числа подписей, а в Чувашии и Пермском крае (выборы губернаторов) и вовсе не более 25%.
5. Под предлогом реакции на эпидемию коронавируса в законодательство были добавлены положения, радикально снижающие возможности для эффективного гражданского контроля честности процедур голосования и подсчета голосов, — это поправки, предусматривающие возможность дистанционного электронного голосования, расширяющие возможности для голосования по почте, многодневного досрочного голосования по решению ЦИК, включая «досрочку» вне помещения для голосования. Кроме того, сделан открытым перечень оснований для «надомного» голосования. Массовое использование организаторами выборов этих неподконтрольных обществу технологий повлечет подрыв доверия граждан к итогам голосования.
6. Ни в одном регионе не был снижен по сравнению с предыдущими выборами размер «муниципального фильтра», несмотря на многолетнее обсуждение необходимости такого снижения. В отличие от предыдущих лет, в этот раз такой вопрос даже не ставился. Минимальный фильтр на уровне 5% действует только в четырех регионах из 18, а в четырех регионах фильтр установлен на максимально возможном уровне — 10%.
7. Как и ранее, в большинстве регионов последняя редакция закона, регулирующего выборы, принята менее чем за месяц до их назначения. Это произошло в 29 из 52 крупных кампаний (56%). Отсутствие стабильности законодательства позволяет власти манипулировать условиями проведения выборов в интересах конкретных кандидатов и партий и осложнять подготовку к выборам их оппонентам.
8. Примером такого манипулятивного использования поправок в избирательное законодательство стало введение в пяти регионах возможности самовыдвижения для кандидатов в губернаторы. Во всех пяти регионах, где закон допустил самовыдвижение, врио глав воспользовались этим правом. Все решения о допуске самовыдвижения были приняты в последние месяцы перед началом кампании (а в Иркутской области — всего за три недели до старта). Таким образом, возможность самовыдвижения на губернаторских выборах пока остается скорее исключением, чем правилом, и ее появление в региональном законодательстве целиком зависит от желания «административного кандидата» воспользоваться такой возможностью.
9. В ряде региональных законов неоправданно сокращается реальная продолжительность избирательной кампании за счет установления поздних сроков начала выдвижения кандидатов. Кроме того, часто неоправданно сокращаются сроки выдвижения кандидатов и партийных списков. Например, выдвижение кандидатов и/или списков на выборах губернатора Ростовской области могло начинаться только через 20 дней после публикации решения о назначении выборов. Это ведет к тому, что кандидаты и партии не могли осуществлять выдвижение в течение двух-трех недель после объявления выборов. Это сокращает возможности для сбора подписей избирателей и подготовки остальных документов. В некоторых случаях искусственно отодвигается срок представления документов о выдвижении. Если же оценивать срок от начала выдвижения до представления документов на регистрацию, то среди выборов глав регионов наиболее жесткие сроки (30 дней) установлены в Чувашской Республике, Брянской, Ростовской и Тамбовской областях. Среди выборов региональных парламентов наиболее жесткий срок (30 дней) — в Челябинской области, среди муниципальных выборов — в Нижнем Новгороде и Ростове-на-Дону (20 дней).
10. Выборы губернаторов продолжают восприниматься федеральным центром как сугубо бюрократическая процедура замены высшего должностного лица региона, а не как политический выбор избирателей. Из 18 прямых выборов и двух выборов глав регионов депутатами уже на этапе назначения выборов федеральный центр сам заменил 10 руководителей на новых, временно исполняющих обязанности (то есть уже до выборов обновление губернаторского корпуса составляет 50%), хотя это меньше, чем в 2017–2019 годах. При этом продолжается тренд на назначение губернаторами политиков и чиновников, ранее не имевших непосредственного отношения к регионам, которыми их поставили руководить (в 7 из 10 регионов, где назначены новые временно исполняющие обязанности, ими стали «варяги»).
11. Из 10 регионов, где федеральным центром была произведена замена губернаторов до истечения сроков их полномочий, в шести на 2020 год уже планировались выборы глав регионов. Однако из этих шести случаев в двух — в Иркутской области и Камчатском крае — выборы официально были назначены как досрочные, хотя фактически они плановые. Это привело к лишению пассивного избирательного права бывшего губернатора Иркутской области Сергея Левченко — главного претендента на победу. В остальных четырех аналогичных случаях этого года выборы проводятся как плановые. В 2019 году в такой ситуации все выборы также считались плановыми.
12. Региональные законодатели в условиях повышения готовности избирателей голосовать за оппонентов «партии власти» предпринимают действия, направленные на искажение политического представительства. В частности, на выборах всех уровней продолжается тенденция усиления мажоритарной компоненты выборов за счет пропорциональной. Например, из 38 избирательных кампаний в городах с числом избирателей более 50 тыс. в 31 применяется полностью мажоритарная избирательная система. Кроме того, законодательные собрания навязывают партиям на региональных и муниципальных выборах разбиение списков на большое число территориальных групп, жестко привязанных к одномандатным округам, что на практике приводит к искажению территориального представительства.
13. Предельные размеры расходования средств избирательных фондов устанавливаются в региональных законах произвольно. В результате этот параметр в расчете на одного избирателя может различаться между регионами и городами в десятки раз. Так, на выборах в региональные парламенты предельный размер для партий в пересчете на одного избирателя варьируется от 16,3 руб. в Белгородской области до 287 руб. в Калужской области, а средний предельный размер для кандидата по мажоритарному округу в пересчете на одного избирателя — от 30,5 руб. в Белгородской области до 583 руб. в Магаданской области. Занижение предельных размеров расходования средств избирательных фондов — один из ключевых факторов, способствующих развитию теневого финансирования избирательных кампаний. Финансовая непрозрачность негативно сказывается на возможности избирателей принимать осознанные политические решения.
