Советнику Президента России, председателю Совета
при Президенте Российской Федерации
по правам человека и развитию гражданского общества
В.А. Фадееву
Начальнику ГУ МВД по г. Москве
О.А. Баранову
Уважаемый Валерий Александрович!
Уважаемый Олег Анатольевич!
Консультативное заключение на предмет возможности признания серии пикетов, каждый из которых проводится одним участником, массовым публичным мероприятием.
Основанием для составления настоящего заключения стало обращение правозащитницы Фроловой Аллы Игоревны в связи с задержаниями 14 марта 2020 года сотрудниками войск Росгвардии и полиции ГУ МВД по г. Москве граждан, вышедших в одиночный пикет, проводимый на Лубянской площади.
По мнению должностных лиц, осуществлявших задержание участников одиночных пикетов,
- заранее спланированное проведение пикета;
- его организованный характер;
- привлечение к его участию широкого до неопределенности круга лиц;
- призыв к гражданам прибыть на данный пикет;
- присутствие на месте проведения пикета, кроме лица, держащего плакат, также иных лиц, прибывших, чтобы сменить пикетирующего,
Свидетельствует о том, что действия участников вышли за пределы одиночного пикета и приобрели характер массового публичного мероприятия, подпадающего под признаки ст. 20.2 КоАП РФ.
В соответствие со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В соответствие со ст. 31 Конституции РФ, граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Как отмечается в Постановлениях Конституционного Суда от 31.01.2008 N 2-П, от 28.02.2008 N 3-П, от 25.03.2008 N 6-П, от 27.02.2009 N 4-П, значение ст. 18 Конституции РФ определяет необходимость конкретных и адекватных правовых гарантий, которые позволяли бы каждому полноценно, в полном объеме, пользоваться его правами и свободами и обеспечивали бы их действительную защиту и эффективное восстановление посредством правосудия, отвечающего общеправовым требованиям справедливости и равенства, не допускало снижения достигнутого ранее уровня гарантий общего и/или особенного конституционно-правового статуса личности.
С этим выводом перекликается и правовая позиция о том, что «в силу абстрактности ряда конституционных положений их интерпретация может быть разной, да и представления людей об общем благе, о справедливости тоже, как известно, разнятся, и разнятся подчас существенно. Поэтому закон практически всегда - это компромисс интересов… Говорю именно о стандартах, а не о перечне прав. Их декларирование даже в основном законе не означает, к сожалению, практики их соблюдения. Нужны соответствующие четкие, отлаженные механизмы, чтобы свести к минимуму вероятность умаления прав и тем более их отрицания» (из выступления Президента Российской Федерации В.В. Путина на встрече с судьями Конституционного Суда РФ 13 декабря 2019 года.). Таким образом, по мнению главы государства, в качестве одной из угроз правам выступает опасность их умаления или даже отрицания.
В соответствие со ст. 31 Конституции РФ и Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" от 19.06.2004 N 54-ФЗ, пикетирование является одной из пяти форм проведения публичных мероприятий. В соответствие с ч. 6 ст. 2 Федерального Закона 54- ФЗ, пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции.
Исходя из этого определения участниками пикета являются граждане, разместившиеся около пикетируемого объекта, использующие плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации, а также быстровозводимые сборно-разборные конструкции. В целях удобства правоприменения, исключения правовой неопределенности, недопустимости субъективного толкования понятия «участник пикета», а тем более умаления конституционного права на пикетирование, законодатель говорит об участнике пикета не в прошлом или будущем, а в настоящем времени («осуществляемого», «использующих»). В ином случае всех лиц, разместившихся около пикетируемого объекта с одинаковыми или сходными до степени смешения требованиями в разное время в пределах одного часа, дня, месяца, года, поколения и т.д., можно было бы признать участниками одного пикета, что доводило бы реализацию права до абсурда, делало его невозможными посягало на конституционный принцип непосредственного действия прав, гарантированных Конституцией РФ.
Законодатель не относит к участникам пикета лиц, которые осуществляли размещение, использовали наглядную агитацию, намерены осуществлять размещение, использовать наглядную агитацию, что позволяет рассматривать пикет, проводимый сменяющимися одиночными участниками, как серию одиночных пикетов.
В соответствие с п. 1 ст. 2 Федерального Закона 54-ФЗ «целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями». Таким образом, даже в рамках одного публичного мероприятия может выражаться мнение по нескольким разным вопросам, выдвигаться различные требования, то есть законодатель не выдвигает в качестве обязательного признака конкретного публичного мероприятия единство поднятой проблематики и выдвинутых требований.
Следовательно, единство целей и замыслов у участников последовательно проводимых пикетов, не позволяют рассматривать указанных лиц в качестве участников одного пикета.
Вместе с тем, в определенных отраслях права лицо, непосредственно не исполняющее определенные действия, а имевшее с исполнителем единый замысел (умысел) может быть признан виновным в их совершении. В этом случае такие действия носят наименование деяний, такое лицо называется соучастником, а данная отрасль права именуется уголовным правом. Перенос принципов и норм уголовного права на правоотношения, существующие в рамках конституционного права, является одним и признаков полицейского государства и тоталитарного режима. Однако в Российской Федерации, как правовом, демократическом и социальном государстве такой подход, основанный на мышлении, сложившегося у правоприменителей в уголовно-правовой сфере, неприменим, опасен, и может повлечь непредсказуемые по своим последствиям искажения правовой, а затем и политической реальности от установления диктатуры до беспорядков, революции и гражданской войны. Уголовно-правовой инструментарий имеет ограниченный круг своего применения и не может без ущерба для государственных и общественных интересов использоваться в иных сферах.
В соответствие с ч. 1 ст. 7 Федерального Закона 54-ФЗ, уведомление о проведении публичного мероприятия подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия, за исключением некоторых субъектов, в том числе и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции.
Таким образом, законодатель устанавливает круг требований, при которых один участник, проводящий пикет, обязан подать уведомление о проведении публичного мероприятия: использование им быстровозводимых сборно-разборных конструкций. Таких требований для подачи уведомления при проведении пикетирования одним участником, как наличие у него единомышленников, прибывших для его охраны от нападения, фото или видеосъемки, помощи в доставке средств наглядной агитации, желающих после окончания проведения им пикета провести собственный пикет, не отнесена законодателем к числу признаков публичных мероприятий, требующих подачи уведомления.
Согласно п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях", проведение публичного мероприятия представляет собой его непосредственное осуществление в одной из предусмотренных Законом о публичных мероприятиях форм (собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование) либо в их сочетании, направленное на свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.
Таким образом, Верховный Суд РФ допускает сочетание, как пикетов с другими формами публичных мероприятий, так и пикетов с пикетами, делая акцент на свободном выражении и формировании мнений, что согласуется с вышеописанными ст. 18 Конституции РФ, позицией Конституционного Суда РФ, позицией Президента РФ, как гаранта прав, предусмотренных Конституцией РФ.
Согласно п. 31 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 г. N 28, «совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, в отношении которого данным законом установлена обязанность по подаче уведомления о его проведении в орган публичной власти».
Таким образом, как и законодатель, Верховный Суд РФ говорит об участнике акта пикетирования не в прошлом или будущем, а в настоящем времени.
В том же пункте постановления Верховный Суд РФ уточняет, что «организация либо проведение публичного мероприятия без подачи в установленном порядке уведомления о проведении публичного мероприятия, административная ответственность за которые наступает по части 2 статьи 20.2 КоАП РФ, могут иметь место в случае, если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые или идентичные наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы. Данные обстоятельства могут подтверждаться, например, наличием одного организатора публичных мероприятий, единым оповещением возможных участников и проведением предварительной агитации, изготовлением и распространением средств наглядной агитации в отношении нескольких пикетов.
Оценивая совокупность таких пикетирований в качестве одного публичного мероприятия, необходимо исключить возможность случайного совпадения действий участников одиночных пикетирований и не производить квалификацию пикетирования, осуществляемого одним участником, в качестве публичного мероприятия, в отношении которого Законом о публичных мероприятиях установлена обязанность по подаче уведомления в орган публичной власти, в случае проявления к пикету обычного внимания со стороны заинтересовавшихся им лиц.
При этом исходя из предусмотренной статьей 1.5 КоАП РФ презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, обязанность доказывания того, что проведение несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано и объединено единым замыслом и общей организацией, в связи с чем представляет собой скрытую форму публичного мероприятия, предусматривающего необходимость подачи уведомления о его проведении в орган публичной власти, должна лежать на должностных лицах, уполномоченных составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 20.2 КоАП РФ, либо прокуроре в случае возбуждения им дела о таком правонарушении».
Как видно из рассматриваемого толкования законодательства, что привлечение к административной ответственности участников таких одиночных пикетов может иметь место, если пикеты «проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу». При этом о пикетах, проводимых не одновременно, а последовательно, в постановлении Верховного Суда РФ ничего не говорится.
Таким образом, привлечение к административной ответственности участников одиночных пикетов, объединенных единством целей, общей организацией, территориально тяготеющих друг к другу, но проводимых последовательно, а не одновременно, в рамках действующего законодательства РФ, в частности по ст. 20.2 КоАП РФ, невозможно, и выступает в качестве формы посягательства на право на проведение пикетирования, гарантированное ст. 31 Конституции РФ.
А. Бабушкин
