Наталья Зубаревич. Рост турбулентности в регионах и городах России: Оценка перспектив и рисков

Региональные перспективы

«Экономические перспективы на ближайшие годы постепенно проясняются. Риски роста турбулентности пока наиболее сильны в бюджетной сфере. Российские регионы вступили в острую фазу нового кризиса с разбалансированными бюджетами и огромными долгами и при этом не могут рассчитывать на поддержку из федерального бюджета в сопоставимых с 2009 г. объемах, когда трансферты были увеличены на треть. Регионам приходится адаптироваться к этим изменениям, сокращая расходы бюджета, в том числе социальные, и занятость в бюджетном секторе. Темпы спада инвестиций пока невелики, но средне-и долгосрочные последствия будут тяжелыми – в виде затяжной стагнации. Риски нового промышленного спада умеренные, в этом секторе более вероятна длительная стагнация, а для отраслей ВПК – спад после 2016 г. Усиливаются риски сокращения занятости в секторе рыночных услуг и бюджетном секторе, но они все же умеренные с учетом смягчающих демографических факторов.»

«Как и в прошлые кризисы, сильнее обострятся проблемы в неконкурентоспособных регионах машиностроительной и текстильной специализации, таковых больше в Центре и Поволжье. Выше риски для инвестиционно активных регионов, которые вложили бюджетные и заемные средства в развитие инфраструктуры для привлечения инвесторов (Калужская, Калининградская, Белгородская области и др.), но не могут расплатиться с долгами из-за кризисного спада и снижения доходов бюджета. Инвестиционно активные регионы оказались заложниками федеральной политики, спровоцировавшей кризис.»

«Для слаборазвитых республик с самым высоким уровнем дотационности главный риск – снижение помощи из федерального бюджета. В первом полугодии 2015 г. были существенно снижены трансферты Тыве и большинству республик Северного Кавказа, кроме Дагестана и Карачаево-Черкесии. Пока непонятно, продолжится ли сокращение трансфертов или федеральные власти прекратят эту политику из-за высоких рисков негативных последствий. Сохранение занятости в бюджетном секторе слаборазвитых республик необходимо для политической стабильности вследствие минимума иных легальных рабочих мест. Высокая занятость в неформальной экономике создает дополнительные проблемы в виде более сильного спада доходов населения, снижения трудовых миграций (отходничества) из республик Северного Кавказа в другие регионы страны. Тем не менее, стратегии выживания на основе межсемейной поддержки и натуральных доходов от личного хозяйства помогут пережить и этот кризис. Архаичная модель выживания типична не только для слаборазвитых республик с жесткими барьерами развития, но и для сельских периферий всей России.»

Политика властей: ловушка плохих институтов

Риски усиления турбулентости обусловлены не только экономическим спадом. Не менее важны институциональные факторы, в том числе политика властей. На федеральном уровне в самом общем виде можно выделить два противоположных вектора: антикризисную политику (достаточно жесткую монетарную политику ЦБ и попытки Минфина сбалансировать бюджет путем экономии расходов и изъятия доходов нефтегазового сектора) и политику наращивания расходов на оборону и органы безопасности, а также на поддержку отраслей экономики ("силовики", Минпром, Минсельхоз и, частично, Минэкономики). Пока в этой борьбе явного победителя нет. Роль арбитра, принимающего важнейшие решения, как правило, компромиссные, выполняет только президент, что позволяет как-то сохранять баланс в элите. Но этот баланс очень неустойчивый, в условиях сжатия финансовых ресурсов усиливается "война всех против всех" с непредсказуемыми последствиями для развития страны, но с вполне предсказуемыми последствиями дальнейшего разрушения институтов и системы сдержек и противовесов.

Кроме того, медленный кризис, переходящий в длительную стагнацию, не стимулирует осознания его реальных причин и принятия решений по модернизации институтов. Вместо этого происходит постепенное привыкание к худшему, что типично и для властей всех уровней, и для населения. Для властей характерен также синдром ожидания лучших времен, который сопровождается усилением борьбы за финансовые ресурсы государства и всех форм лоббизма (rent-seeking).

Несмотря на то, что новый кризис иной по генезису и динамике, федеральные власти используют старые рецепты антикризисной политики: активные меры по поддержке занятости, субсидии и другие формы поддержки крупных предприятий из списка стратегических. Они малоэффективны при длительном кризисе, обусловленном в основном не внешними конъюнктурными факторами, а внутренними причинами – исчерпанностью старой модели роста за счет сырьевой ренты при высоких институциональных барьерах развития. Неадекватные антикризисные меры пока не так существенно сократили финансовые "запасы" государства на фоне роста оборонных расходов, но при длительном кризисе их негативное влияние будет сильнее.

На региональном уровне можно выделить несколько дополнительных факторов риска:

• Длительное отсутствие конкуренции в форме выборов снизило качество региональной элиты, большинство губернаторов были назначены на свои посты благодаря лоббизму федеральных элитных групп по критерию лояльности, а не профессионализма. Главы многих регионов обладают невысокими управленческими компетенциями, не имеют навыков публичной политики и не умеют общаться с населением, в отличие от прежних "губернаторов-тяжеловесов". В кризисных условиях риски управленческих ошибок нарастают, что может привести к дестабилизации в наиболее проблемных регионах. Но у федеральных властей всегда есть способ снизить политическое напряжение путем смещения и наказания руководителей регионов и городов, эта модель уже опробована в 2015 г. для демонстрации имитационной борьбы с коррупцией. Вполне понятно, что за кризисные проблемы будет нести ответственность не федеральный центр, а региональные власти, заранее назначенные "козлами отпущения".

• Основным способом адаптации к кризису стали простые ситуативные решения: федеральный центр и регионы "рубят" расходы – инфраструктурные и, в нарастающей степени, социальные. Это увеличивает риски в первую очередь для региональных властей, поскольку на регионы приходится 70-80% всех расходов на образование и здравоохранение и свыше половины расходов на социальную защиту населения (без учета трансфертов Пенсионному фонду из федерального бюджета). Пока политика сокращения социальных расходов проводится постепенно, шаг за шагом, что позволяет уменьшить негативную реакцию населения. Но даже при более резком сокращении сети и финансирования здравоохранения и образования протестная активность населения будет минимальной, как показал пример политики властей Москвы в 2014-2015 гг. В большинстве регионов политика "оптимизации" проводится пока более аккуратно, прежде всего за счет небольших по численности групп населения (расходы на дорогие лекарства для больных орфанными заболеваниями, ВИЧ-инфицированных и др.), а также низкоресурсных и территориально рассредоточенных групп (сельское население). С большой вероятностью это позволит и дальше держать ситуацию под контролем и минимизировать масштаб протестов.

Выводы: риски турбулентности

Предсказать будущее невозможно, но в пределах среднесрочного прогноза можно выделить ряд тенденций, которые будут определять невысокие риски турбулентности в социально-экономической сфере и в региональном развитии:

• Инерционностьроссийского пространства крайне велика, она сама по себе является фактором смягчения турбулентности. При ухудшении социально-экономических параметров инерция пространства способна их отчасти демпфировать. Та же самая инерция в сочетании с плохими институтами и низкой инвестиционной привлекательностью препятствует реализации заявленного "поворота на восток" в развитии страны, что означает отсутствие реальной альтернативы сложившемуся географическому разделению труда с ориентацией торговых потоков на ЕС и высокую вероятность провала геополитических игр российских властей. С высокой вероятностью сохранится и сложившаяся дифференциация в уровне развития регионов, однако она в минимальной степени будет влиять на политику региональных властей: в российских институциональных условиях наличие бюджетных ресурсов и более высокий уровень развития не обеспечивают большей "свободы рук" в управлении регионами и большего влияния регионов на принятие решений.

• Рост зависимостиот федерального центра для всех регионов России усилится из-за повышения зависимости от бюджетных кредитов, непрозрачного перераспределения бюджетных ресурсов (трансфертов), но главное – от общего роста неопределенности в правилах игры. Будет усиливаться оппортунизм региональных элит и борьба каждого региона за бюджетные ресурсы, что снизит и без того минимальные возможности горизонтальной интеграции для реализации общих интересов. Выстроенная властная вертикаль также препятствует горизонтальной интеграции (горизонтальные контакты губернаторов без санкции полномочных представителей президента в федеральных округах считаются предосудительными). Как следствие, децентрализация возможна только в виде переноса на регионы ответственности за результаты управления, но не финансовых ресурсов и самостоятельности в принятии решений. Это приведет к ее большему оппортунизму региональных властей и "войне всех против всех" при дележе сжимающихся федеральных финансовых ресурсов. При таких институциональных условиях победители известны заранее – это регионы, способные безнаказанно шантажировать федеральную власть ростом рисков нестабильности (например, Чечня и Татарстан).

• Население способно адаптироваться к снижению уровня жизни с помощью привычных стратегий выживания в сельской периферии и в небольших городах, деградации моделей потребления в крупных городах (возврату к модели выживания вместо модели развития на основе модернизации образа жизни) и роста масштабов утечки мозгов (эмиграции наиболее конкурентоспособного населения).

• Низкая вероятность социально-экономических протестов вследствие низкого уровня безработицы, широкого распространения механизма неполной занятости, адаптации населения к снижение доходов путем стабилизации потребления на более низком уровне.

Таким образом, наиболее вероятный прогноз - длительная стагнация без масштабных протестов населения и без активизации региональных элит. Россия вступила в период, который можно охарактеризовать как "болото". В географической науке болото считается устойчивой экосистемой… С учетом огромной инерции российского пространства вариант стабильности в виде "болота" выглядит основным прогнозом социально-экономического развития, но с совершенно непонятным сроком длительности.

"Запас прочности" существующей системы невозможно просчитать. В случае ослабления центральной власти Россию, скорее всего, ждет не дезинтеграция, а феодальное "окукливание" регионов с сохранением жесткой вертикали власти внутри них, поскольку баланс сдержек и противовесов в виде конкуренции глав регионов и крупных городов-муниципалитетов разрушен. Со временем он будет восстанавливаться вследствие концентрации экономических ресурсов и бизнес-групп в крупных городах, объективных противоречий интересов, но в разных регионах с разной скоростью.

Даже в случае сильного роста турбулентности распад страны маловероятен по многим причинам, которые отличают современную Россию от СССР конца 1980-х. Выделим важнейшие:

Отсутствие макрорегиональных структур, обладающих одновременно политическими, финансовыми и экономическими ресурсами, сформированной идентичностью (этнической или макрорегиональной). Федеральные округа таковыми не являются, поскольку не контролируют функции экономического управления и финансовые ресурсы.Многочисленность субъектов РФ, власти которых обладают индивидуальными навыками жесткой борьбы за федеральные финансовые ресурсы и преференции, способностью оппортунистической адаптации к меняющимся критериям оценки эффективности/лояльности при отсутствии институтов и практик горизонтальной интеграции. Для горизонтальной интеграции необходим значительно более высокий уровень доверия и способность к компромиссам, такая культура появится в России очень нескоро.Очень высокие различия регионов в уровне экономического развития и налоговой базе, они превращают менее развитые регионы (более четверти субъектов РФ) в получателей трансфертов, зависимых от федеральной власти, что обеспечивает федеральной власти возможности манипулирования и контроля.

Прогноз в условиях очень высокой неопределенности – крайне неблагодарное занятие. Однако вектор развития страны очевиден – довольно длительная стагнация вплоть до исчерпания финансовых ресурсов и последующий крайне болезненный переход со сменой базовых институтов в неопределенном направлении, но с большой вероятностью ухудшения. Достигли ли мы экономического и институционального дна и «постучат ли снизу» – главный вопрос для страны на перспективу. И на него пока нет ответа.

Наталья Зубаревич – директор региональной программы Независимого института социальной политики

"Политком.RU"