Эксперт Комитета гражданских инициатив Надежда Гаврилова 18 июня на первом кировском баркемпе рассказала о том, каков механизм инициативного бюджетирования, какой опыт имеется в России и какой эффект он приносит.
— Распространенная проблема для любой страны: есть потребности граждан и есть бюджет, который эти потребности не всегда удовлетворяет. Бюджета чаще всего не хватает, поэтому встает задача приоритезации — на что потратить деньги в первую очередь. С этой задачей никто лучше граждан справиться не может. Инициативное бюджетирование зарекомендовало себя с 2006 года, когда впервые было запущено в Ставропольском крае в рамках программы поддержки местных инициатив (ППМИ) Всемирного банка, впоследствии начатой и в других российских регионах. По прошествии десяти лет можно уже делать предварительные выводы.
В чем суть инициативного бюджетирования
У инициативного бюджетирования есть пять критериев. Первый — это обсуждение бюджетных вопросов, в частности, обсуждение того, на что деньги потратить. Второй — участие представителей власти, которое придает легитимную силу инициативам. Третий — серийность процесса реализации, то есть механизм реализуется из года в год. Четвертый — обязательное публичное обсуждение, причем не формальное, когда учителей собирают по разнарядке и все единогласно голосуют, а реальное. И последний критерий — отчетность. В России насчитывается 12 регионов, где на конец 2016 года реализовывалось инициативное бюджетирование, Кировская область — в авангарде.
Кто участвует в инициативном бюджетировании
Могут участвовать все граждане или специальная комиссия. Если участвует комиссия, то она формируется двумя вариантами: отбор голосованием или отбор жребием. Никакой из этих вариантов не лучше и не хуже, они просто разные.
Из каких этапов состоит цикл
Цикл захватывает два календарных года. Если рассмотреть его на примере ППМИ, то он начинается в августе-сентябре одного года и заканчивается в октябре уже следующего. На старте разрабатывается программа, готовятся нормативные документы, формулируются правила, на которых практика будет реализовываться. Затем проводятся тренинги для консультантов, для представителей местной власти. На следующем этапе организуются собрания населения, где граждане выдвигают свои идеи по поводу бюджета. Консультанты модерируют эти обсуждения так, чтобы каждый мог быть услышан. Так, в ходе обмена мнениями высказываются самые амбициозные идеи, кто-то может предложить построить космодром. Даже такие идеи должны быть зафиксированы. Важно, чтобы все люди были вовлечены в процесс. После того, как идеи сформулированы, они оцениваются с точки зрения того, насколько это реализуемо, соответствует ли критериям программы, входит ли в сферу полномочий муниципальной власти. Из получившегося списка граждане выбирают самые приоритетные. Там же, на собраниях, определяется процент софинансирования от населения, сколько они вложат в проект. В ППМИ размер софинансирования является одним из критериев того, какие проекты выиграют. И важно еще и потому, что у населения включается хозяйское отношение. Граждане охотнее контролируют бюджетные расходы и заботятся о том, в создании чего сами поучаствовали, особенно если сами 100 или 500 рублей внесли. На следующем этапе инициативные группы при поддержке консультантов готовят заявки. Идеи придают документальную форму. Затем проводится конкурс на основании формализованных критериев. Это делает специальная программа, которая подсчитывает баллы, поэтому исключается возможность какой-то подтасовки. В июне-октябре, когда у нас строительный сезон, победившие проекты реализуются.
Какими могут быть проекты
Почти треть проблем, опять же если смотреть в рамках ППМИ, — это дороги и тротуары. Затем в списке идут объекты ЖКХ, учреждения культуры, библиотеки. Интересный пункт — 2% проектов касаются мест захоронения. В Башкортостане были примеры, когда муниципальные чиновники понятия не имели, что проблемы с благоустройством кладбищ являются критически важными для населения. Именно поэтому процесс вовлечения граждан в обсуждение очень важен: лучше нас наши потребности не знает никто.
От села в город
Инициативное бюджетирование в России в основном реализуются в сельских поселениях. Село — небольшой населенный пункт, мы можем пригласить и собрать всех на обсуждение. Когда мы говорим про город, понятно, что все очень усложняется. Возникает задача — как узнать мнение людей, как дать каждому быть услышанным. Поэтому встает вопрос использования разных каналов коммуникации, среди которых интернет.
В Тверской и Тульской областях есть свои тематические интернет-порталы. На порталах есть информация, интерактивные карты, но нет функции голосования. Если мы хотим очные обсуждения и принятие решений начать организовывать в заочном формате, то это непростая задача. Есть интересный опыт «Активного гражданина» в Москве. Там есть и положительный опыт, но есть и несколько проблем. Верифкация пользователей, например. Голосовать может любой человек, в том числе и не из Москвы, а результаты приводятся как голосование москвичей. Плюс количество голосов не обязательно равно количеству проголосовавших, потому что у каждого человека может быть два-три, десять телефонных номеров. Сами вопросы, которые выносятся на голосование, не всегда, на мой взгляд, отражают реальные проблемы, волнующие горожан.
Есть Российская общественная инициатива, которая использует верификацию через портал госуслуг. Это более удачный пример подсчета голосов, потому что аккаунты привязаны к СНИЛСу, дважды проголосовать нельзя. Но большие вопросы к тому, насколько это работает. На сегодня, кажется, девять инициатив прошло порог в сто тысяч голосов, чтобы их рассмотрела экспертная комиссия, но ни одна статус законопроекта так и не приобрела. Возникает эффект разочарования.
Хороший опыт демонстрируют гражданские неправительственные ресурсы, такие, как «Планета.ру» или Change.org. На «Планете» периодически успешно проводится фандрайзинг на проекты, сопоставимые по стоимости с проектами ППМИ. Это говорит о том, что люди готовы вкладываться.
Когда мы говорим про интернет, важный аспект заключается в том, что чем больше людей обсуждают идею в интернете, тем ниже качество обсуждения. Когда вы можете собрать людей очно и два часа с ними обсуждать приоритеты и когда вы мимоходом за что-то в интернете проголосовали — это две разные истории. В интернете меньше степень погружения в проблему.
Как критикуют инициативное бюджетирование
Главный аргумент критики — власть легитимно наделена правом распределять бюджет, зачем еще вовлекать граждан. Критика резонная, потому что представительную демократию никто не отменял. Но классическая схема распределения бюджета — не единственный и не всегда оптимальный вариант.
Второй аргумент касается того, что все это дело долгое. Это действительно так, мы уже говорили о цикле. Плюс затраты на сопровождение, на зарплаты консультантов. Это вопрос концептуальный: если регион считает нужным реализовывать такую практику, то он это делает, если не считает, то это его право. Участие — дело добровольное. Те, кто начал реализовывать, понимают, что получают на выходе положительные эффекты, которые с лихвой компенсируют все организационные сложности.
Ради чего стоит заниматься инициативным бюджетированием
Во-первых, повышается качество жизни. Если у вас в селе есть ряд очень серьезных проблем, не хватает объектов критической инфраструктуры, то решение хотя бы одной из этих проблем при реальном вовлечении граждан сразу же повышает качество жизни.
Во-вторых, минимизация коррупции. На всех этапах есть общественный контроль, поэтому украсть деньги в рамках механизма инициативного бюджетирования очень и очень сложно.
В-третьих, формирование социального капитала. Люди начинают общаться, знакомятся с соседями, обсуждают вопросы, это укрепляет добрососедские отношения. Этот капитал может использоваться в будущем. Даже если проект не выиграл, люди уже собрались, пообщались и сверили видения и это ценно. Нередки случаи, когда граждане своими силами решают выявленную проблему.
В-четвертых, развитие компетенций у гражданских активистов и всего населения в целом. Человек, который смог реализовать свой проект, начинает более активную жизненную позицию занимать.
В-пятых, — минимизация иждивенческих настроений. В частности, Никита Юрьевич Белых отмечает это как одну из стратегических целей. Когда граждане вовлекаются в решение муниципальных проблем, а уж тем более если они по 100 рублей вносят, это меняет сущность взаимоотношений, включается партнерская логика.
В-шестых, повышение доверия к власти. Это опять же легко объяснимо. Вы на собрании какую-то идею высказали, увидели, вашим мнением интересуются, с вами разговаривают. Потом увидели, что объект построен, что деньги потрачены прозрачно — доверие закономерно вырастет. Всемирный банк проводил социологические опросы в Кировской области, которые этот эффект фиксируют.
Помимо социальных есть еще экономические эффекты. Повышается эффективность расходования бюджета. Составляя смету проекта в рамках инициативного бюджетирования, мы делаем ее максимально конкурентноспособной при наименьших затратах и при этом надлежащем качестве, понимая, что нам самим потом по этой дороге ездить. В ППМИ предусмотрен конкурс, так что с завышенной сметой очень сложно будет выиграть. Соответственно, стоимость проектов снижается и за те же деньги можно больше объектов построить. При этом качество выполняемых работ растет. Когда граждане свою копеечку в проект вносят, они потом с линейками ходят замеряют глубину траншей и толщину укладываемого асфальта. Это примеры из реальной практики. Софинансирование запускает общественный контроль. Еще один интересный экономический эффект, о котором мы, правда, знаем из зарубежного опыта, в России пока такое исследование не проводили, — это повышение налоговой дисциплины. Тоже логика понятная: если вы видите, что бюджетными средствами правильно распоряжаются в ваших интересах, у вас есть стимул своевременно платить налоги, из которых и формируется бюджет.
Третья группа эффектов — административные. Для многих муниципальных чиновников реализация проектов в рамках инициативного бюджетирования — это нередко первый опыт проектной работы, первый опыт реального диалога с населением, стимул овладеть новыми компетенциями, ту же проектную документацию оформить. Умение вести публичные дискуссии — это тоже сам по себе навык.
Надежда - очень приятная девушка)