Риторический вопрос
Вопрос, сформулированный в заголовке, честно скажем, риторический. Ответ на него заранее известен, и он будет отрицательным в том смысле, что законодательство субъектов федерации не может противоречить федеральным законам. А если кому-то придет в голову мысль настаивать на обратном, то такой человек вступит в зону покушения на основы государства, что чревато для него негативными последствиями. Но странным образом на недавнем заседании рабочей группы по внесению изменений в Конституцию Карелии тема эта вдруг возникла, и депутат парламента Карелии Александр Федичев из фракции «Справедливая Россия» — кстати, он юрист по образованию, — даже высказал готовность идти в суд, чтобы защищать верховенство республиканских правовых норм над федеральными.
Сначала поясню, в связи с чем возникла сама эта тема. В рабочую группу по внесению изменений в Основной закон Карелии поступили два одинаковых предложения. Депутат Законодательного собрания Карелии Евгений Ульянов (фракция КПРФ) предложил дополнить 10-ю статью Конституции республики нормой, которая бы устанавливала, что руководители муниципальных образований избираются всенародным голосованием. И схожую по содержанию поправку предложила его коллега по парламенту депутат Эмилия Слабунова из фракции «Яблоко», предлагая дополнить ту же самую 10-ю статью пунктом о том, что (цитирую автора) «главы муниципальных образований избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляют местную администрацию». В обоих случаях речь шла о конституировании нормы о всенародных выборах глав муниципалитетов.
Если согласиться с их предложением, закрепив в Конституции республики норму о том, что глав муниципальных образований избирают всенародно, то тогда выходило бы, что иные способы формирования руководящего корпуса местного самоуправления невозможны для применения. А это уже противоречило бы российскому законодательству. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131) предлагаются несколько способов избрания главы муниципального образования. Его можно избрать на всенародных выборах. Это раз. Можно избрание главы муниципалитета доверить депутатам местного совета, которые из своего состава выберут его. Это два. И наконец, три – когда точно также депутаты местного совета избирают главу поселения из кандидатур, прошедших предварительный конкурсный отбор (сами они, разумеется, в таком конкурсе участвовать не могут). Все эти процедуры избрания главы муниципального образования прописаны в 36-й статье ФЗ-131.
Выбор между тремя вариантами прописывается в уставе муниципального образования. Любой из них возможен, потому что законен. Тогда насколько правильным будет сужать права граждан, лишая их самостоятельно делать предпочтение между способами избрания руководства местного самоуправления? Здравая логика подсказывает, что выбирать (один из трех вариантов) лучше, чем не выбирать. Но более важно понимание того, что согласись, допустим, члены конституционной рабочей группы, а затем депутаты Заксобрания Карелии с авторами поправок (с Ульяновым и Слабуновой) и включи в Конституцию Карелии норму о том, что единственным способом избрания глав муниципальных образований являются всенародные выборы, то такое сужение прав граждан создает ситуацию, когда любой гражданин, посчитавший, что его права нарушены — а они будут нарушены, так как два других законных способа избрания главы муниципалитета ликвидируются, — обращается в суд и стопроцентно его выигрывает.
Судья защитит правовой суверенитет России, фиксирующий верховенство федерального законодательства над региональным. И конституционная норма, предлагаемая депутатами Ульяновым и Слабуновой, неизбежно будет признана противоречащей федеральному закону, а значит, суд потребует привести 10-ю статью Конституции РК (в редакции от Ульянова — Слабуновой) в соответствие с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И органам власти Карелии потребуется исполнить решение суда. Это очевидно. Однако депутат А. Федичев – еще раз повторю, профессиональный юрист – на такую аргументацию парирует на заседании рабочей группы удивительной фразой, тогда, мол, пойдем в суд и будем отстаивать республиканскую Конституцию. Подобная «аргументация» точно не дружит с нормами юриспруденции.
Естественно, когда инициатива Ульянова — Слабуновой была поставлена на голосование, то за поправку голосовали только сами авторы и примкнувший к ним юрист Федичев. Хотя их позицию правильнее считать политической, чем юридической. Представители оппозиционных парламентских фракций явно желали продемонстрировать, что они против отказа представительных органов местной власти от прямых всеобщих демократических выборов глав муниципальных образований. А правда тут в том, что действительно практически все муниципалитеты в республике предпочли всенародным выборам «камерные» (безлюдные) способы избрания руководителей муниципальных образований, почти всегда делая это через механизм конкурсного отбора с последующим голосованием депутатского корпуса.
Эта система трудно приживалась в Карелии
В 2014–2016 годах полыхали дебаты на всех уровнях региональной и местной власти, когда сторона губернатора (шире говоря, партия власти) выступала против всенародных выборов, а представители парламентской оппозиции защищали именно этот демократический механизм избрания глав муниципалитетов. А поскольку в те годы депутатский состав парламента Карелии кардинально отличался от ныне действующего (контролируемого партией «Единая Россия»), то «губернаторской гвардии» приходилось с боем отвоевывать каждую позицию, прибегая к различным ухищрениям.
В 2014 году тогдашний глава Карелии Александр Худилайнен внес в Заксобрание РК проект закона, согласно которому все прямые выборы глав муниципалитетов отменялись бы. Однако, натолкнувшись на жесткое сопротивление депутатского корпуса, где у фракции «Единая Россия» не было тогда большинства, вынужденно отступил, выведя за скобки отмену прямых выборов глав двух городских округов — Петрозаводска и Костомукши – и сельских поселений. Но, даже совершив этот тактический маневр, законопроект его мог и не набрать большинства, если б не дрогнул один депутат из оппозиционной межфракционной группы, которому посулили должность, и он, испортив отношения с однопартийцами, поддержал законопроект Худилайнена и одним «предательским» голосом закон был принят. Так жители районов лишились права избирать себе муниципальную власть. А через год губернатор Худилайнен вернулся к первоначальному своему замыслу и не без дебатов и через судебные процессы сумел и на городском окружном уровне одолеть политических оппонентов. В результате были отмены выборы глав Петрозаводска и Костомукши. Но надо уточнить, что в обоих случаях инициаторами отмены прямых выборов выступали сами городские депутаты. С тех пор мэров двух городских округов избирают депутаты, выбирая их из числа конкурентов в сити-менеджеры, прошедших конкурсный отбор.
От прямых и всеобщих выборов во всех случаях отказывались сами депутатские корпуса, где повсеместно преобладали представители партии «Единая Россия». Находились аргументы, позволявшие им отказываться от всенародных выборов. Обычно речь заходила об экономии местных бюджетов (не требовалось тратить деньги на всенародные выборы) и более рациональном подборе глав исполнительной власти (партийно-политические агитационные ухищрения теряли свое значение). В итоге к 2017 году республика подошла к однотипной модели формирования корпуса глав исполнительной власти в районах и городах. Как таковые демократические и всеобщие прямые выборы исчезли как способ избрания местной власти (сохранился он лишь на уровне сельских и городских поселений, за исключением районных центров). Это и объясняет в общем-то бессмысленную нынешнюю попытку парламентской оппозиции, давно все проигравшей, вернуть в дискуссионное поле тему прямых выборов глав муниципальных образований. Причем использован был для этого самый безнадежный прием, а именно включение демократической нормы в текст Конституции Карелии с невозможностью узаконивания данной нормы. Это напоминало имитацию борьбы за возвращение всенародных выборов глав муниципалитетов в политическую практику.
Хотя если действительно (всерьез) региональные отделения партий КПРФ, «Яблоко» и «Справедливая Россия» желали применения механизма прямых выборов руководства муниципальных образований, то им для начала надо было бы биться за поселенческие представительные органы власти, на этом уровне выигрывая депутатские мандаты, чтобы затем вносить в уставы поселений норму о прямых выборах глав муниципальных образований, что позволяет делать федеральное законодательство (ФЗ-131), а не атаковать бессмысленно федеральное законодательство, представляя Карелию – в лице республиканской оппозиции — в образе региона, покушающегося на государственный суверенитет России.
Надо заметить, что из трех парламентских партий, считающих себя оппозиционными, лишь «Справедливая Россия» более-менее регулярно бьется за местную власть, избираясь в советы депутатов и главы поселений. Компартия почти всегда представлена на поселенческих выборах единицами своих кандидатов (обычно с заведомо проигрышным результатом), а партия «Яблоко» — та и вообще давно не участвует в муниципальных выборах. Им всем явно проще и информационно выгоднее «биться за народовластие» на заседаниях конституционной рабочей группы. Результат подобных инициатив — нулевой (другим и быть не может), но шуму много создает.
