Участники III тюрюкановских чтений считают необходимым выразить свое отношение к последним законопроектам «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» и «Об иммиграционном контроле в Российской Федерации», подготовленным ФМС России и обсуждаемым экспертами 03 июля 2014 на площадке НИУ-ВШЭ и на самих тюрюкановских чтениях 4 июля 2014.
На наш взгляд, эти два закона подвигают нас к нерациональному, неэффективному механизму решения проблем иммиграции, громоздкому и опасному с точки зрения усиления коррупции и противостояния между населением и мигрантами. Фактически предлагается переход от концепции ФМС как гражданского министерства, к концепции силового ведомства.
Так, в законопроекте об адаптации и интеграции мигрантов не определены подробно и четко понятия интеграции и адаптации и их субъекты, а также рамки, в которых осуществляются адаптационные и интеграционные программы, не определены источники их финансирования. При этом Россия уже обладает позитивным опытом по адаптации и интеграции мигрантов, наработанным как государственными организациями (такими как общеобразовательные школы, органы опеки, социальные центры) так и неправительственными организациями (это работа «горячих линий», убежищ-шелторов, информационные кампании и материалы, тренинги для СМИ и соцработников, лиц принимающих решения и др.).
Механизмы, наработанные и проверенные годами практики как в государственных, так и в неправительственных организациях, не получают специальной государственной поддержки, в том числе и финансовой. Отсутствие мониторинга не позволяет поддерживать тех, кто реально работает, в том числе речь идет об НПО, работающих в миграционной сфере. Самый главный объект интеграции — местное население — в законопроекте не упомянут.
Создание многофункциональных миграционных центров, предлагаемое в законопроекте, в которых мигранты должны проходить обучение — самый дорогой, долгий и неэффективный путь решения проблемы, не подразумевающий широкого охвата мигрантов и помощи им в легализации, обустройстве и поиске работы. Создание предлагаемых новых структур и внедрение механизма миграционных контрактов не только малоэффективны, но и несут в себе опасность реализации коррупционных схем. Такие схемы, на наш взгляд, могут сопутствовать «освоению» выделяемых на строительство денег, и есть серьезная опасность, что приобретение соответствующих «сертификатов об адаптации и интеграции» тоже может стать источником для коррупции.
С точки зрения бюджетных расходов недоработанность законопроекта очевидна: финансовые средства идут через федеральный центр, частично попадая на региональный уровень, региональные власти создают многофункциональные центры, а отвечают за состояние межнациональных отношений местные власти, которые не имеют достаточных полномочий в этой сфере. Население при этом вообще остается «вне игры».
Законопроект об иммиграционном контроле вызывает очевидный вопрос: зачем ФМС нужно было выделяться из системы МВД, чтобы теперь просить для себя оперативно-розыскные функции, хотя МВД располагает для этой работы мощнейшими средствами? Общественность с энтузиазмом восприняла воссоздание гражданского ведомства, регулирующего миграционные процессы. Возврат к созданию нового силового ведомства вызывает только недоумение и недоверие к тем, кто хочет гуманитарную функцию по регулированию миграционных процессов опять возложить на структуру с полицейской ориентацией.
Законопроект об иммиграционном контроле фактически возвращает ФМС в систему МВД. Но по новому законопроекту это уже не одна, а две структуры, которые должны располагать мощнейшими оперативно-розыскными средствами и дублировать работу друг друга. Из данного законопроекта следует стремление ФМС создать специальную службу, наделенную всеми необходимыми атрибутами, в том числе системой своих агентов. Об этом красноречиво свидетельствует пункт 9 статьи 13: «Привлекать граждан, с их согласия, к внештатному сотрудничеству; устанавливать сотрудничество с гражданами, изъявившими желание оказывать содействие органам иммиграционного контроля». Фактически это обозначает возможность создания агентурно-оперативного аппарата, т.е. одну из главнейших составляющих спецслужб, не имеющих ничего общего с гуманитарной работой с миграцией и мигрантами. В добавление к этому можно процитировать пункт 24 той же статьи: «Использовать информационные системы, видео- и аудиотехнику, кино- и фотоаппаратуру, специальные и иные технические средства, не причиняющие вреда жизни и здоровью граждан и окружающей среде». Предлагаемые нововведения могут быть основой для создания спецслужбы с агентурным аппаратом, спецсредствами и оружием, но какое отношение это может иметь к работе гражданского миграционного ведомства?
Из текста документа следует, что объектами деятельности новой силовой службы будут не только иностранные граждане, но и внутренние мигранты — граждане России, что противоречит идее иммиграционного, т.е. внешнего контроля и также внушает опасения. При этом законопроект не содержит ни одной нормы, касающейся организационного аспекта осуществления иммиграционного контроля. Речь идет только о пресечении, дознании, следствии, разоблачении, выдворении и прочих акциях силового характера. Создается впечатление, что все иммигранты проникают на территорию России с преступными намерениями. Гуманитарная деятельность в их отношении не предусматривается, а контроль будет использовать весь арсенал «жестких» средств. Это усилит недоверие и негативное восприятие не только законопослушных иностранных граждан, но и граждан РФ к своему государству.
С точки зрения повышения эффективности борьбы с недокументированной миграцией эта предлагаемая к созданию структура беспомощна по сравнению с такими мощными организациями, как МВД, ФСБ, Следственный Комитет, ФСКН. Новая законодательная инициатива внушает опасения, что свои усилия по контролю новая служба сосредоточит прежде всего на деятельности НПО, непосредственно помогающих мигрантам, не содействуя, а наоборот — препятствуя их работе.
Многие нормы нового законопроекта полностью дублируют нормы действующего законодательства, по которым функционируют уже упомянутые выше силовые структуры, что приведет не только к дублированию функций, но и к опасной рассогласованности их действий. Новая законодательная инициатива не регулирует и не систематизирует работу по осуществлению иммиграционного контроля в России, с целью сокращения незаконной иммиграции, а запутывает и пугает граждан новыми силовыми возможностями ФМС.
Считаем необходимым в корне переработать тексты обоих законопроектов с учетом вышеизложенных замечаний.
