Продолжим изучение вопроса о том, почему избирательные комиссии являются частью государственной машины и организуют не реальные выборы, а декорацию демократического института. Информация у нас довольно скудная; основным фактором зависимости избиркомов от исполнительной власти (администрации) является материальная зависимость их членов от государства, которая могла бы быть выявлена, если бы мы знали место работы членов комиссий.
Но как раз эта информация, вероятно, - по этой причине, и не публикуется. То, что мне известно из моего личного, довольно богатого опыта, подтверждает факт явной «материальной» привязанности комиссий к администрации.
За неимением главного, я анализирую составы избирательных комиссий по субъектам выдвижения (см. https://abuzin.livejournal.com/195629.html для УИК). В этой заметке - для территориальных комиссий (ТИК) и региональных (ИКСФ). Эти данные находятся в открытом доступе на портале ЦИК РФ в крайне неудобном виде, но Сергей Шпилькин предоставил мне их в виде таблицы.
Составы ТИК по субъектам выдвижения
На портале ЦИК РФ имеются сведения о 27694 членах 2795 ТИК России по состоянию на 30 июня 2021 года.
Распределение членов ТИК по субъектам выдвижения представлено на Рисунке 1.
Рисунок 1
Распределение председателей ТИК по субъектам выдвижения довольно сильно отличается от общего распределения (Рисунок 2). Напомним, что председателей ТИК назначает региональная комиссия.
Рисунок 2
Заметно преобладание выдвиженцев «Единой России», предыдущих составов ТИК и местных представительных органов.
Распределение заместителей председателей и секретарей ТИК по субъектам выдвижения довольно отличается и от того и от другого (Рисунки 3 и 4), но похожи друг на друга. Заместители председателя и секретари формально избираются самой комиссией.
Рисунок 3
Рисунок 4
Распределение членов региональных комиссий по субъектам выдвижения
Распределение членов ИКСФ по субъектам выдвижения представлено на Рисунке 5.
Рисунок 5
Представляет интерес распределение членов ИКСФ по непарламентским партиям (Рисунок 6).
Рисунок 6
В распределении председателей региональных комиссий, естественно преобладает ЦИК РФ (Рисунок 7), поскольку существует традиция назначать председателем именно того члена, который введен в состав комиссии Центральной избирательной комиссией РФ. В связи с этим, интерес представляют не субъекты выдвижения председателей ИКСФ, а скорее, субъект назначения (Губернатор или Законодательное собрание), но в первую очередь – предыдущая должность назначенного председателя (см. следующий раздел).
Рисунок 7
Распределение заместителей председателей и секретарей ИКСФ представлено на Рисунках 8 и 9.
Рисунок 8
Рисунок 9
Откуда берутся председатели региональных комиссий?
Как известно, два члена региональной комиссии выдвигаются (предлагаются) Центральной избирательной комиссией Российской Федерацией. Один из них предлагается для назначения губернатору (точнее - высшему должностному лицу администрации региона), а второй – законодательному органу. В исключительном случае, если кто-нибудь из них не назначит вовремя члена региональной комиссии, его назначает ЦИК РФ (так произошло с председателем Избирательной комиссии Саратовской области).
Один из членов региональной комиссии рекомендуется Центральной избирательной комиссией РФ региональной комиссии для избрания на должность председателя комиссии.
Анализ выдвижения членов комиссий от ЦИК РФ, также, как и мои наблюдения за этой процедурой в 2016–2018 годах говорит о том, что председатели региональных комиссий в большинстве случаев являются протеже администрации региона. ЦИК РФ фактически всегда предлагает региональным комиссиям кандидатуру, которая тесно связана с администрацией региона.
Характерно, что протеже региональной администрации «избирается» председателем комиссии практически сразу после того, как он был включен в комиссию. Между Постановлением ЦИК РФ с предложением нового члена комиссии губернатору (от которого губернатор по закону не может отказаться), и Постановлением ЦИК РФ с рекомендацией назначить новичка председателем региональной комиссии обычно проходит всего одна неделя (за это время губернатор еще должен назначить предложенную кандидатуру). После этого члены региональной комиссии обычно единогласно поддерживают «рекомендацию ЦИК РФ».
Почему ЦИК РФ часто (в 36% случаев) рекомендует избрать председателем комиссии человека, который только что был введен в ее состав и, казалось бы, не имеет достаточного опыта в избирательном процессе, знаний в избирательном праве и процессе? Почему члены комиссии почти единогласно голосуют за новичка?
Ответ на этот вопрос прост: новичок согласован, а скорее всего, – предложен старшим администратором региона.
Такое «избрание» председателей избирательных комиссий приводит к тому, что они возглавляются лицами, которые теснее связаны с действующей администрацией, чем с избирательным законодательством. Стоит напомнить и о том, что два последних председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации также не были специалистами в области избирательного права и процесса, не имели достаточного опыта работы на выборах, зато были хорошо знакомы с руководителем действующей власти.
Отметим, что из 85 действующих председателей 75 назначены в комиссию главой региональной администрации, 9 – законодательным собранием и 1 – непосредственно ЦИК РФ.
Очень характерной является информация о карьере председателей региональных комиссий. Эта информация, не публикуется на сайтах комиссий, но появляется в СМИ, когда происходит «избрание» председателей.
Лишь 9 из 85 председателей ИКСФ построили свою карьеру конкретно в избирательной системе (сюда мы включаем двух председателей – из Ингушетии и Крыма, о которых нам неизвестно, чем они занимались до назначения председателями).
Зато 30 председателей пришли в региональные избирательные комиссии непосредственно из администрации субъекта Федерации, причем 10 из них заняли пост председателя сразу после включения в комиссию, не работая раньше в ней.
Еще 9 председателей пришли в комиссии из муниципальной администрации, из них трое стали председателями сразу после включения в комиссию.
5 председателей пришли в комиссию из законодательного органа, три из них стали председателями сразу после включения в комиссию.
6 председателей пришли в комиссию из судебных органов или из МВД.
Еще 7 председателей пришли в комиссию с других государственных должностей – аудиторов, уполномоченных по правам, сотрудников лицензионной палаты. В Адыгее председателем региональной комиссии является бывший сенатор РФ.
Два председателя были ранее советниками главы администрации, один - учился в университете вместе с действующим главой администрации.
Следует отметить шестерых председателей, тесно связанных с партией власти. Они являются или являлись членами руководящих органов региональных отделений, либо работали в аппарате партии.
Отметим еще, что 62 из 85 председателей до начала работы в комиссии были государственными или муниципальными служащими, либо замещали государственные или муниципальные должности.
На Рисунке 10 показано распределение председателей региональных комиссий по их предыдущему месту работы.
Рисунок 10
Таким образом, можно констатировать, что для избрания председателей комиссий ЦИК РФ рекомендует лиц, уже вписанных в систему действующей власти, по большей части имеющих хорошие связи с региональной администрацией. При этом ЦИК РФ руководствуется, скорее всего, именно рекомендацией региональной администрации, а не независимостью и квалификацией в области избирательного права и процесса.
С учетом того, что половина членов региональных комиссий назначается губернатором (высшим должностным лицом администрации региона), а также с учетом подконтрольности губернатору законодательного органа, который назначает вторую половину членов ИКСФ, не приходится сомневаться в зависимости региональной комиссии от администрации региона. Дальше зависимость спускается по иерархической лестнице: ИКСФ формирует ТИКи, ТИКи формируют УИКи.
Отметим, что перед единым днем голосования 2021 года (то есть, с сентября 2020 по июнь 2021 года), ЦИК РФ сменил 16 председателей региональных комиссий. 9 из них – непосредственные выходцы из администрации. В Удмуртии председателем назначен бывший советник Главы Удмуртской Республики со странной биографией. В Калмыкии главой регионального избиркома назначен политический консультант регионального исполнительного комитета Калмыцкого регионального отделения «Единой России». В Республике Крым – руководитель юридического отдела Политической партии «Новые Люди», которая годом ранее была руководителем юридического отдела «Единой России». (Оба последние – новые члены избиркома.) В Астраханской области председателем комиссии назначен заместитель председателя областной лицензионной палаты и член президиума регионального политического совета партии «Единая Россия».