История
Законопроект №47830-6, принятый Госдумой 21 июля в третьем чтении, имеет давнюю историю. Его истоки — в послании президента Дмитрия Медведева от 22 декабря 2011 года. Напомню, что в этом документе реформе избирательного и партийного законодательства были посвящены шесть абзацев. И первые пять абзацев были реализованы. Четыре (прямые выборы губернаторов, снижение планки численности партий, сокращение числа подписей на президентских выборах, освобождение партий от сбора подписей на других выборах) — довольно быстро: не прошло и пяти месяцев, как они воплотились во вступившие в силу законы. Правда, последняя новелла (освобождение партий от сбора подписей на других выборах) через два года была существенно пересмотрена. Пятый абзац (изменение системы выборов в Госдуму) был реализован только через два года, уже при президенте Путине, и не так, как изначально предполагалось.
Шестой абзац содержал два разных предложения и звучал так: «Предлагаю также изменить порядок формирования Центральной и региональных избирательных комиссий. Представительство политических партий в избиркомах должно быть расширено. Партии должны получить право отзывать своих представителей в комиссиях досрочно в случае необходимости».
Первое предложение этого абзаца (расширение представительства партий в избиркомах) ни медведевская, ни путинская администрации даже не попытались реализовать. И это, видимо, неслучайно: для администрации слишком важно сохранить управляемость избирательных комиссий.
А второе предложение реализовать все же попытались — без особой спешки. Только 3 апреля 2012 года (уже после избрания Путина, но до его инаугурации) президент Медведев внес в Госдуму законопроект №47830-6, который назывался «О внесении изменений в статьи 22 и 29 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“» и касался права отзыва политическими партиями членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, назначенных по их представлению.
23 мая 2012 года этот проект был принят в первом чтении, срок подачи поправок был традиционным — 30 дней. После чего он восемь лет пролежал без движения. Очевидно, в администрации и Госдуме быстро передумали давать партиям такие возможности. У меня нет точной информации, кто сыграл решающую роль в торможении законопроекта, но, насколько я помню, в ЦИК к идее отзыва членов избиркомов с правом решающего голоса всегда относились отрицательно.
И вдруг неожиданно для всех проект сняли с полки и в спешном порядке стали готовить ко второму чтению. 13 июля 2020 года совет Думы по предложению профильного Комитета по контролю и Регламенту принял решение продлить срок подачи поправок до 14 июля и вынести законопроект на пленарное заседание 15 июля. И 14 июля комитет одобрил «поправки», объем которых значительно превышал объем проекта, принятого в первом чтении (в том проекте было 3 тыс. знаков, в проекте, принятом во втором чтении, — 23 тыс.).
Но важно не только количество знаков. В первом чтении был принят проект, предусматривающий внесение изменений в две статьи Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». В проекте, принятом во втором и третьем чтениях, изменения внесены уже в 16 статей этого закона, в 16 статей Федерального закона «О выборах депутатов Государственной думы...» и в 4 статьи Кодекса административного судопроизводства. При этом внесены изменения, не имеющие никакого отношения к тексту первоначального проекта.
Увы, такая практика уже не редкость. Хотя по всем правилам запрещено во втором чтении менять концепцию законопроекта, принятого в первом чтении, эти правила уже давно думцами игнорируются.
15 июля законопроект был принят во втором чтении, и только возмущение оппозиции не позволило принять его сразу и в третьем чтении. Третье чтение состоялось 21 июля.
Разумеется, закон, принятый в такой спешке, содержит ляпы и пробелы. Так, нелепо звучит фраза «условия реализации гражданами Российской Федерации права быть избранными определяются исходя из первого возможного дня голосования на соответствующих выборах, референдумах» — какое отношение референдум имеет к реализации права быть избранным?! О более серьезных недостатках речь пойдет дальше.
Основных новелл закона — три. Далее мы обсудим каждую в отдельности.
Отзыв членов избирательных комиссий с правом решающего голоса
Эта новелла — самая дискуссионная. Ее еще до 2011 года активно предлагали руководители ряда партий. И среди демократически настроенных экспертов есть как ее сторонники, так и противники.
Сторонники обычно апеллируют к ситуации, когда предложенный партией член избиркома утрачивает связь с партией и перестает отстаивать в комиссии ее интересы. Иногда прямо отмечают, что администрация «перекупает» члена избиркома и он начинает работать на нее и против выдвинувшей его партии.
Такие ситуации действительно имеют место. Но можно ли с ними бороться с помощью права отзыва? И не приведет ли это право к гораздо более серьезным отрицательным последствиям?
Я полагаю, что отрицательные последствия существеннее положительных. С позиций как теории, так и практики.
С точки зрения теории избирательные комиссии должны быть независимы и компетентны. Члены избиркомов должны принимать решения на основе закона, а не политической целесообразности. На практике это часто далеко не так. И есть еще одно теоретическое соображение: избирательные комиссии будут политически нейтральны, если их сформировать из представителей конкурирующих между собой партий.
В общем и целом это верно, но с кучей оговорок. Во-первых, формально конкурировать могут многие партии, но реальных конкурентов обычно немного, остальные чаще всего сателлиты власти. Во-вторых, политики часто склоны к сговорам, и если несколько партий объединятся против одной-двух и так же объединятся их представители в комиссии, то никакого политического нейтралитета у комиссии не будет.
Так что формирование избиркомов из представителей разных партий — условие для нейтралитета комиссии необходимое, но не достаточное. Важно еще и то, кого партии направляют в комиссию и с каким посылом.
Одно дело, если партии направляют в избиркомы людей честных и компетентных (то есть профессионалов) и напутствуют их: боритесь за соблюдение закона, — это одно. Если направляют политических функционеров, готовых менять свою позицию каждый день в зависимости от конъюнктуры, и требуют от них защищать интересы партии, не взирая на закон, — другое. Первых довольно сложно «перекупить» (для профессионала честь важнее), вторые «перекупаются» в два счета.
«Перекупленных» теперь можно будет заменять, но только если на таких же, то и их очень быстро «перекупят». Но зато возникает опасность, что партии начнут менять честных и компетентных — за то, что не стали нарушать закон в пользу своей партии.
Да и сами честные и компетентные вынуждены будут действовать с оглядкой на партийное руководство — вдруг отзовет. А у руководства возникнет соблазн начать командовать членами комиссий.
И еще несколько теоретических соображений. В результате принятия этой новеллы члены избиркомов стали делиться на две категории: одних можно отозвать (тех, кого делегировали партии), других (делегированных всеми остальными субъектами) — нельзя. Такое неравенство сразу ухудшит атмосферу в комиссиях. Представьте себе такую реплику: «Да что его слушать, он выполняет партийное задание!».
А теперь еще примем во внимание, что по действующему закону в избиркомы обязаны включать только представителей думских партий (плюс партий, представленных в региональных парламентах). Остальных не обязаны, но иногда включают. Теперь — прогнозирую — включать будут еще реже. Поскольку их хотя бы теоретически могут отозвать, все-таки некий риск. Вспомним, что одним из предложений президентского послания — 2011 было расширение представительства в избиркомах политических партий. Теперь оно, скорее всего, будет сужено.
Наконец, совсем общее соображение. Избирком — не парламент, где принимаются политические решения. Но даже в парламенте у партий нет права менять своих представителей. А в избиркоме, который должен принимать не политические, а правовые решения, им такое право дали.
Ну а теперь практика. Я приглядывался к избиркомам Украины, где давно действует право замены членов. И видел немало примеров их ангажированности и некомпетентности. И даже видел яркий пример, когда членов УИК заменили, чтобы они без серьезных оснований признали итоги голосования недействительными, что привело к смене победителя выборов главы города.
А что у нас? Мы разве не знаем, как власть умеет давить на партии, чтобы они убрали неудобных для власти членов комиссий. До сих пор это можно было делать только в отношении членов с правом совещательного голоса, а с правом решающего голоса — только раз в пять лет, когда комиссии заново формируются. Теперь это станет можно в любой момент.
Впрочем, не всегда это делается под давлением власти. Иногда и под влиянием случайных факторов. Я сам, будучи членом МГИК с правом совещательного голоса, стал жертвой желания одного партийного активиста помочь избранию своей подруги.
Но у меня есть более яркий пример. В 2003 году «Яблоко» наметило в состав МГИК с правом решающего голоса Андрея Бузина. В это время он был членом МГИК с правом совещательного голоса, а членом с правом решающего голоса была Наталья Бородина, один из руководителей московского отделения «Яблока». Было совершенно логично им поменяться местами: Бузин был нацелен на защиту избирательных прав граждан, в то время как для Бородиной главной была защита партийных интересов.
Но многолетний председатель МГИК Валентин Горбунов был категорически против кандидатуры Бузина, а с Бородиной у него были хорошие отношения. И как-то так получилось, что «Яблоко» опять направило в МГИК Бородину. Но через полгода она разругалась с партийным руководством и вскоре оказалась в «Справедливой России».
Четыре года спустя у «Яблока» вновь появилась возможность направить в МГИК Андрея Бузина. И снова не вышло: тут уж ему прямо дали понять, что московское руководство категорически против и партия не может с этим фактором не считаться. Но вдобавок один из тогдашних «яблочных» функционеров для обоснования партийного малодушия стал упрекать Бузина: мол, он не защищал интересы партии, в частности поддерживал регистрацию списка «Зеленых». Не знаю, есть ли в этом упреке доля истины, да и не важно это, характерно само понимание партийными функционерами того, как член избиркома должен защищать партийные интересы.
Если такое было возможно в «Яблоке», то что уже говорить про другие, менее щепетильные партии. Так что, когда партийные деятели говорят, что только что принятая новелла позволит им избавляться в избиркомах от «перебежчиков», я хочу их остудить: все наоборот, вы будете под давлением власти избавляться от честных членов комиссий.
Крепостное право для наблюдателей
У этой новеллы тоже есть история, хотя и более короткая. Полтора года назад на заседании рабочей группы при администрации президента по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса Элла Памфилова предложила отменить требование представлять список наблюдателей в избиркомы за три дня до дня голосования и запрет назначать наблюдателя более чем на один участок. Эти предложения рабочая группа тогда поддержала, но они так и не были реализованы — без какого-либо внятного объяснения со стороны администрации президента и «Единой России».
Но в данном контексте я хотел обратить внимание на другое. Главным аргументом Памфиловой было установление единообразия: на президентских выборах таких ограничений нет, поэтому их надо убрать и с других выборов. И вот, поддерживая на словах предложения Памфиловой, участник того заседания Игорь Борисов сказал примерно следующее. Мол, это правильно — единообразие. Но вот в законе о выборах президента написано еще: наблюдателем может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. Надо бы и эту норму распространить на все выборы.
Это было недвусмысленное предложение — запретить назначать наблюдателями на региональных выборах жителей других регионов. Предложение тут же утекло в прессу. Памфилова тогда выступила резко против, но некоторые члены ЦИК данное ограничение поддержали.
И вот теперь оно внезапно реализовано — без какого-либо экспертного и общественного обсуждения. Новый закон разрешает назначать наблюдателями на региональных и муниципальных выборах только граждан, обладающих активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти соответствующего региона. Или фактически только тех, кто имеет постоянную регистрацию на территории региона (исключения могут касаться только студентов).
Таким образом, вместо расширения возможностей для наблюдения, на что были направлены предложения Памфиловой 2019 года, поддержанные тогда администрацией, происходит их сужение. При этом аналогия с президентскими выборами явно ложная. Там речь фактически шла о том, что наблюдателями не могут быть лица без российского гражданства и недееспособные граждане. Здесь же дееспособным российским гражданам запрещается наблюдать на российских выборах.
По понятным причинам активное избирательное право — единственное право, ограниченное местом проживания. Другие права должны быть у всех граждан одинаковыми. Так, гражданин имеет право быть избранным в любой региональный и муниципальный орган независимо от места жительства. Непонятно, по каким основаниям для права наблюдать за выборами сделано исключение?
При этом запрет реально касается двух категорий граждан. Во-первых, тех, кто зарегистрирован в другом регионе, но хочет наблюдать выборы в регионе своего фактического проживания. Еще недавно мы слышали заботу о таких гражданах: мол, надо дать им возможность реализовать свои избирательные права, отменить «избирательное крепостное право». Теперь для них специально вводится «наблюдательское крепостное право».
Вторая категория — граждане, специально приезжающие из других регионов для наблюдения за выборами. Я знаю, что такое часто практикуется рядом партий, например КПРФ. И это не случайно. Есть регионы, где местным жителям наблюдать, мягко говоря, некомфортно. Да и не только в этом дело. У нас в каждый ЕДГ (кроме совпадающего с выборами в Госдуму) в одних регионах есть выборы, а в других нет. Плюс разные мелкие выборы, проходящие вне ЕДГ. Но в тех регионах, где нет выборов, есть активные и грамотные граждане, имеющие опыт наблюдения. Почему бы этот опыт не использовать на выборах в соседнем регионе?
Главное же в том, что такое наблюдение способствует демократизации выборов и референдумов в тех регионах, где сильны традиции манипуляций. И вот вдруг оказывается, что без наблюдателей там явка под 100%, а в присутствии наблюдателей — меньше 50%. Понятно, как это раздражает местное начальство!
Так что эта новелла фактически защищает так называемые электоральные султанаты от вмешательства со стороны неравнодушных российских граждан, которые верят, что предусмотренное Конституцией страны единое правовое пространство — не пустой звук. Правы те, кто говорят, что эта новелла фактически воздвигает между регионами барьеры, не предусмотренные Конституцией. Символично, что это один из первых законов, принятых после вступления в силу изменений Конституции, которые формально не затрагивают первую и вторую главы Основного закона, но фактически их обесценивают.
Многодневное голосование
Больше всего обсуждается третья новелла закона — многодневное голосование. Суть ее достаточно ясно сформулирована в одном из пунктов:
«По решению избирательной комиссии, организующей выборы, референдум, голосование на выборах (включая повторное голосование, повторные выборы), референдумах может проводиться в течение нескольких дней подряд, но не более трех дней. Указанное решение может быть принято не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, референдума и не подлежит пересмотру. Законом может быть предусмотрено, что указанное решение при проведении выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов принимает избирательная комиссия субъекта Российской Федерации».
Отличие этой процедуры от ранее практиковавшегося досрочного голосования принципиально. Досрочное голосование предусматривалось как исключительная мера — только для тех, кто не мог голосовать в день голосования. И большой объем досрочки (скажем, более 10% от общего числа проголосовавших) уже приводил к скандалам. Новая же процедура предусматривает, что избиратели голосуют в один из трех дней по своему выбору, никаких уважительных причин для этого не нужно.
Фактически предлагается то, что было опробовано в июне в ходе плебисцита по изменению Конституции. Только тогда голосование продолжалось семь дней, а теперь предлагается ограничиться тремя (ясно, что занимать школьные помещения выборами семь дней допустимо только в каникулы, а ЕДГ у нас в сентябре, да и президентские выборы на каникулы не попадают, хотя могли бы).
Но на плебисците многодневка мотивировалась эпидемиологической обстановкой. И в майском законе (от 23.05.2020 №154-ФЗ), фактически разрешившим многодневку по решению ЦИК, многодневка мотивировалась целями «создания условий для защиты здоровья избирателей». Теперь об этом речи уже нет. Сам порядок принятия решения (не позднее чем в 10-дневный срок со дня официального опубликования решения о назначении выборов) уже не позволяет учитывать эпидемиологическую обстановку в период голосования.
Теперь все это мотивируется удобством для избирателей. Нельзя сказать, что этот аргумент совсем лишен оснований. Конечно, кому-то удобнее голосовать в субботу, а кому-то в пятницу. Но опыт показывает: если граждане реально мотивированы участвовать в выборах, они один раз в год найдут время для этого в течение 12-часового интервала в воскресенье.
Кстати, уж сколько раз было сказано, что сентябрь для избирателей — неудобный месяц для голосования. И этот аргумент всегда игнорировался со ссылками на то, что выборы в сентябре якобы удобны для бюджетного процесса. А теперь вдруг почему-то решили позаботиться об удобстве избирателей. Ничем кроме лицемерия это назвать нельзя.
При этом очевидно, что многодневное голосование для членов избирательных комиссий, наблюдателей и других граждан, задействованных в день голосования (полиция, МЧС и т. п.), не просто неудобно, но является непомерной тяжестью. Ведь им придется на три дня отрываться и от основной работы, и от семьи. А если члены избирательной комиссии не будут работать все три дня, то будут нарушены принципы коллегиальности работы комиссии и взаимного контроля ее членов.
Отмечу заодно один момент, не отраженный в законе. А что это за три дня? Давно действующая норма закона предписывает назначать выборы только на воскресенье. А потом избирком может принять решение о трехдневном голосовании. Какое? Пятница — суббота — воскресенье? Суббота — воскресенье — понедельник? Воскресенье — понедельник — вторник? Но вообще-то в законе нет требования, чтобы один из этих трех дней совпадал с назначенным днем голосования. Так что формально избирком может придумать трехдневку в середине недели и даже совсем другой недели. Вряд ли, конечно, такое будет на практике, но, в принципе, закон это позволяет.
Главное же, чем многодневка не устраивает политиков, общественность и экспертов, заинтересованных в честных выборах, — это открывающиеся возможности для манипуляций, каких не было при однодневном голосовании. Это и принуждение граждан к голосованию по месту работы (неслучайно как минимум один из трех дней будний), и вброс или подмена бюллетеней ночью (или в другой удобный для фальсификаторов момент). Все это уже было опробовано на июньско-июльском плебисците.
В заключение хочется привести аргументы, изложенные в особом мнении судьи С. М. Казанцева по поводу постановления Конституционного суда РФ от 15.04.2014 №11-П, признавшего неконституционным запрет досрочного голосования:
«Конституционно обоснованным может быть признано только такое правовое регулирование избирательного механизма, которое гарантирует проведение честных, прозрачных, свободных выборов... Только при условии подлинно свободного волеизъявления избирателей и его неискаженной фиксации в формализованных итогах голосования, результатах выборов выборные органы и должностные лица публичной власти могут рассматриваться как органы демократического представительства народа. Отсюда следует, что при реализации избирательных прав законодатель должен исключить такие формы голосования, при которых не гарантируется надлежащий контроль подсчета голосов и подведения итогов голосования».
Сказанное в полной мере может быть отнесено к многодневному голосованию. Представители «Единой России» проигнорировали аргументы оппозиции о невозможности эффективно контролировать многодневку. Мол, это ваши трудности, а мы заботимся об избирателях. Это, конечно же, лукавство. Права и интересы избирателей не могут быть обеспечены без эффективного контроля за голосованием. Поэтому многодневное голосование — большой шаг назад в деле обеспечения свободных и справедливых выборов.