Сколько поправок в «поправке к Конституции»?

Известно, что закон 1-ФКЗ от 14.03.2020 не предусматривает агитацию по вопросу, вынесенному на общероссийское голосование. Но, на мой взгляд, который разделяется многими коллегами (в том числе движением «Голос»), это не означает запрета для граждан вести агитацию — как за, так и против изменений Конституции.

Но сам я не планирую заниматься агитацией. Считаю своей задачей как эксперта информировать граждан об этих изменениях и их юридических последствиях.

Конечно, информировать можно по-разному. И мы видим, что официальные структуры, включая ЦИК, занимаются таким «информированием», которое создает положительное отношение к поправкам. А это уже, по сути, агитация — так она определяется в ряде законов.

Безусловно, трудно совсем отрешиться от своего субъективного отношения к тому, что предлагается. Тем не менее буду стараться быть объективным.

Итак, первый вопрос: сколько же отдельных поправок содержит тот закон о поправке к Конституции, отношение к которому нам предстоит выразить в ходе общероссийского голосования?

В официальных материалах как-то не просматривается элементарная статистика. Попробую дать ее здесь.

Поправки вносятся к главам 3–8 Конституции. Всего в этих главах 69 статей. Закон содержит 46 пунктов, каждый пункт — отдельная статья. Если быть более точным, вносятся изменения в 41 статью из 69 и добавляются пять новых статей.

По сути, получается новая редакция шести глав Конституции. Хотя, с моей точки зрения, нельзя говорить о том, что это новая Конституция, поскольку две первые главы остаются неизменными. Но все же шесть глав меняются очень сильно.

Впрочем, большинство изменений мало связаны друг с другом. Поэтому нужно разбираться с каждым отдельно. И хотя 1 июля нам предстоит голосовать либо за весь пакет изменений, либо против всего пакета, важно тем не менее выработать отношения к каждой поправке.

Проще всего сказать, что вот 46 пунктов — это 46 отдельных поправок. Но это будет неправильно. С одной стороны, есть ряд четко связанных изменений, которые проходят через несколько статей. Например, запрет иметь иностранное гражданство и т. п. касается разных должностных лиц и включен поэтому в 10 статей Конституции, но по сути это единая поправка. Или, скажем, положение о том, что председатели и судьи высших судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, включено в статьи и о Президенте, и о Совете Федерации, и о судебной системе.

С другой стороны, в одну статью зачастую вносятся не связанные друг с другом изменения, и их правильнее считать разными поправками.

В нашем докладе, опубликованном еще в марте, мы выделили 37 поправок, которые мы сочли наиболее важными. Перечислю их здесь в порядке, в основном соответствующем главам и статьям.

возможность создания федеральных территорий;
запрет действий, направленных на отчуждение части территории РФ, а также призывов к таким действиям (кроме делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы РФ);
закрепление статуса РФ как правопреемника СССР;
упоминание Бога в составе фразы «сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога»;
запрет умаления значения подвига народа при защите Отечества;
положение о том, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России;
утверждение, что русский язык является языком государствообразующего народа;
норма о том, что местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом;
определение брака как союза мужчины и женщины;
закрепление гарантий минимального размера оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения;
требование индексации пенсий не реже одного раза в год;
закрепление обязательных требований к лицам, которые занимают должности глав субъектов Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы, председателя правительства, его заместителей, федеральных министров, руководителей иных федеральных органов, а также судей, — не иметь иностранное гражданство, вид на жительство либо иной документ, который позволяет постоянно проживать на территории другого государства, открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами РФ;
положение, согласно которому решения межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению;
закрепление принципа единой системы публичной власти, в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти;
ужесточение требований к лицам, претендующим на должность президента РФ: требование о постоянном проживании на территории России увеличено с 10 до 25 лет, добавлено требование об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве, причем не только на момент участия в выборах, но и когда бы то ни было ранее;
исключение из положения об ограничении сроков пребывания президента РФ в должности слова «подряд»: в новой редакции указано, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков;
дополнение, согласно которому ограничение по числу сроков пребывания в должности президента РФ применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему эту должность, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки (так называемое обнуление сроков);
положение, согласно которому президент осуществляет общее руководство правительством РФ;
полномочия президента РФ назначать руководителей всех так называемых силовых ведомств (ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности) после консультаций с Советом Федерации (то есть без согласования с председателем правительства и Государственной думой);
полномочия президента по представлению Совету Федерации и Государственной думе кандидатур для назначения на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты;
полномочия президента представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности председателя Конституционного суда РФ, заместителя председателя Конституционного суда РФ, председателя Верховного суда РФ, заместителей председателя Верховного суда РФ, назначать председателей и заместителей председателей других федеральных судов;
полномочия президента РФ назначать после консультаций с Советом Федерации Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации;
закрепление конституционного статуса Государственного совета РФ «в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства»;
неприкосновенность президента РФ, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
закрепление за членами Совета Федерации названия «сенаторы»;
увеличение числа назначаемых президентом РФ сенаторов до 30, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно; пожизненное сенаторство президента РФ, прекратившего исполнение полномочий;
полномочия Совета Федерации по представлению президента РФ отрешать от должности председателя, заместителя председателя и судей Конституционного суда РФ, председателя, заместителей председателя и судей Верховного суда РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;
положение, согласно которому президент РФ после трехкратного отклонения кандидатур председателя правительства РФ вправе, но не обязан распустить Государственную думу;
право президента РФ распустить Государственную думу, если после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур более одной трети должностей членов правительства РФ (за исключением подчиненных президенту РФ) остаются вакантными;
положения, согласно которым Государственная дума утверждает кандидатуру председателя правительства РФ, представленную президентом РФ, а затем по представлению председателя правительства — вице-премьеров и федеральных министров, кроме руководителей так называемых силовых ведомств;
сокращение числа судей Конституционного суда РФ с 19 до 11 человек;
дополнение, согласно которому Конституционный суд РФ проверяет конституционность законов и иных нормативных актов, примененных в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, только если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты;
полномочия Конституционного суда РФ оценивать на соответствие Конституции РФ не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня;
полномочие Конституционного суда РФ по запросам президента РФ проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания президентом РФ;
дополнение, согласно которому Конституционный суд РФ разрешает вопрос о возможности исполнения решения иностранного или международного (межгосударственного) суда, иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего обязанности на Российскую Федерацию, в случае если это решение противоречит основам публичного правопорядка Российской Федерации;
развернутая характеристика прокуратуре РФ как единой федеральной централизованной системе органов;
дополнение, согласно которому органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом.

Какие поправки рекламирует буклет ЦИК

Я перечислил 37 поправок к Конституции, которые я счел наиболее важными. Теперь попробую сравнить свой перечень с тем, который приводится в «информационном» буклете ЦИК «Поправки к Конституции. Почему это важно».

Я насчитал в этом буклете 31 поправку (ограничения для должностных лиц по гражданству, виду на жительство и зарубежным вкладам я, как и у себя, считаю единой поправкой).

Оказалось, что в наших перечнях совпадают только 16 поправок. И то совпадают не полностью: в ряде случаев у нас акценты на разные моменты. На этом я остановлюсь в одной из следующих публикаций.

Ниже я привожу 21 поправку – те, что я не нашел в буклете ЦИК:

возможность создания федеральных территорий (ст. 67, ч. 1);
закрепление статуса РФ как правопреемника СССР (ст. 67.1, ч. 1);
норма о том, что местом постоянного пребывания отдельных федеральных органов государственной власти может быть другой город, определенный федеральным конституционным законом (ст. 70, ч. 2);
положение, согласно которому решения межгосударственных органов в их истолковании, противоречащем Конституции РФ, не подлежат исполнению (ст. 79);
закрепление принципа единой системы публичной власти, в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти (ст. 80, ч. 2; ст. 132, ч. 3);
ужесточение требований к лицам, претендующим на должность президента РФ: требование о постоянном проживании на территории России увеличено с 10 до 25 лет, добавлено требование об отсутствии иностранного гражданства или вида на жительство в другом государстве, причем не только на момент участия в выборах, но и когда бы то ни было ранее (ст. 81, ч. 2);
исключение из положения об ограничении сроков пребывания президента РФ в должности слова «подряд»: в новой редакции указано, что одно и то же лицо не может занимать должность президента РФ более двух сроков (ст. 81, ч. 3);
положение, согласно которому президент осуществляет общее руководство правительством РФ (ст. 83, п. б);
полномочия президента представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности председателя Конституционного суда РФ, заместителя председателя Конституционного суда РФ, председателя Верховного суда РФ, заместителей председателя Верховного суда РФ, назначать председателей и заместителей председателей других федеральных судов (ст. 83, п. е; ст. 102, ч. 1, п. ж);
полномочия президента по представлению Совету Федерации и Государственной думе кандидатур для назначения на должности председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты (ст. 83, п. е. 4; ст. 102, ч. 1, п. и; ст. 103, ч. 1, п. д);
неприкосновенность президента РФ, прекратившего исполнение полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ст. 92.1, ч. 1);
закрепление за членами Совета Федерации названия «сенаторы» (ст. 95, ч. 2);
увеличение числа назначаемых президентом РФ сенаторов до 30, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно; пожизненное сенаторство президента РФ, прекратившего исполнение полномочий (ст. 95, ч. 2, п. б, в);
положение, согласно которому президент РФ после трехкратного отклонения кандидатур председателя правительства РФ вправе, но не обязан распустить Государственную думу (ст. 111, ч. 4);
право президента РФ распустить Государственную думу, если после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур более одной трети должностей членов правительства РФ (за исключением подчиненных президенту РФ) остаются вакантными (ст. 112, ч. 4);
сокращение числа судей Конституционного суда РФ с 19 до 11 человек (ст. 125, ч. 1);
полномочия Конституционного суда РФ оценивать на соответствие Конституции РФ не только законы, но и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня (ст. 125, ч. 2, п. б);
дополнение, согласно которому Конституционный суд РФ проверяет конституционность законов и иных нормативных актов, примененных в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, только если исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты (ст. 125, ч. 4, п. а);
полномочие Конституционного суда РФ по запросам президента РФ проверять конституционность законопроектов, принятых Федеральным Собранием, до их подписания президентом РФ (ст. 125, ч. 5.1, п. а);
развернутая характеристика прокуратуре РФ как единой федеральной централизованной системе органов (ст. 129);
дополнение, согласно которому органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом (ст. 131, ч. 1.1).

А вот те 15 поправок, которые есть в буклете ЦИК и которые я не удостоил своим вниманием:

Государство защищает культурную самобытность всех народов и этнических общностей Российской Федерации, гарантирует сохранение этнокультурного и языкового многообразия (ст. 69, ч. 2).
Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности (ст. 69, ч. 3).
В ведении Российской Федерации находятся: <…> информационные технологии <…> обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных (ст. 71, п. и, м).
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: <…> обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью (ст. 72, п. ж).
В Российской Федерации <…> гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда (ст. 75.1).
Российская Федерация принимает меры по поддержанию и укреплению международного мира и безопасности, обеспечению мирного сосуществования государств и народов, недопущению вмешательства во внутренние дела государства (ст. 79.1).
К ведению Государственной думы относятся: <…> заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации (ст. 103, ч. 1, п. г.1).
Совет Федерации, Государственная дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Порядок осуществления парламентского контроля определяется федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания (ст. 103.1).
Правительство Российской Федерации <…> обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области <…> поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей (ст. 114, ч. 1, п. в).
Правительство Российской Федерации <…> обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития Российской Федерации, сохранение и развитие ее научного потенциала (ст. 114, ч. 1, п. в.1).
Правительство Российской Федерации <…> осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики; осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности (ст. 114, ч. 1, п. е.1, е.2).
Правительство Российской Федерации <…> обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 114, ч. 1, п. е.4).
Правительство Российской Федерации <…> осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны <…> создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры (ст. 114, ч. 1, п. е.5, е.6).
Правительство Российской Федерации <…> осуществляет меры, направленные на <…> формирование в обществе ответственного отношения к животным (ст. 114, ч. 1, п. е.5).
Органы местного самоуправления <…> обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи (ст. 132, ч. 1).

Уже самый поверхностный взгляд показывает природу наших расхождений. ЦИК делает упор на декларативные нормы, действуя в рамках советской традиции. И не обращает внимания на большинство норм, регулирующих порядок деятельности органов власти и их взаимоотношения. Хотя, по нашему мнению, главная задача Конституции состоит именно в определении порядка формирования и деятельности органов власти.

Оригинал