В последнее время активизировалась деятельность, связанная с избирательным законодательством. Странным образом в Государственной думе поменялся профильный комитет, отвечающий за избирательное законодательство, при этом осталось непонятным, почему Комитет по контролю и Регламенту должен больше разбираться в избирательном праве, чем Комитет по государственному строительству и законодательству. Вероятно, осознавая нелепость этой рокировки, при Комитете по контролю и Регламенту создан подкомитет по совершенствованию избирательного законодательства, а при подкомитете — экспертный совет. Кроме этого, общественность узнала, что факультет политологии МГУ получил (гос)заказ на разработку Избирательного кодекса Российской Федерации.
Нуждается ли наше избирательное законодательство в изменениях? С одной стороны, положительный ответ на этот вопрос очевиден. С другой стороны, частота изменений законов о выборах приобрела небывалые масштабы и вызывает справедливые нарекания участников выборов. Дума IV созыва приняла 22 электоральных (связанных с выборами) закона, Дума V созыва — уже 34, VI созыва — 42, Дума VII созыва — уже 10 (цифры приблизительные, поскольку связаны с субъективной оценкой автора этой заметки о принадлежности законов и законопроектов к электоральным). И это — только пятая часть от электоральных законопроектов, которые рассматривались в этих Думах.
Лидерами по части электорального законотворчества являются депутаты от ЛДПР (62 законопроекта), КПРФ (42 законопроекта), «Справедливая Россия» (41 законопроект). На последнем месте по числу внесенных законопроектов (14) идут депутаты «Единой России», которых, вероятно, наше избирательное законодательство устраивает в большей степени. Однако если посмотреть на результативность субъектов законодательной инициативы, то здесь несомненным лидером являются Президент и Правительство (ни одного отклоненного из 21 внесенных), та же «Единая Россия» (ни одного отклоненного) и группы депутатов из разных фракций (часто — при поддержке сенатора А. А. Клишаса) (один отклоненный из 22 внесенных). У «Справедливой России» доля принятых законопроектов составила 0%, у КПРФ — 5% (в основном чисто технические законы), у ЛДПР — 3% (причем один из двух принятых законопроектов ЛДПР не имеет ничего общего с исходной версией).
Основное направление реформирования избирательного законодательства с 2005 года — закрепление политического статус-кво, облегчение сохранения господствующего положения для основного, хотя и не объявленного участника выборов — бюрократической корпорации, выстроенной во «властную вертикаль». Однако среди законов, радикально изменивших избирательное законодательство с 2002 года, когда была принята последняя версия «рамочного» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и с очевидностью направленных на указанную цель, есть все-таки несколько таких, которые совершенствуют институт выборов, а также много технических и даже просто рекламных, принятых для улучшения имиджа наших выборов. Последние две категории стали чаще встречаться с 2016 года.
Для тех, кто следит за эволюцией избирательного законодательства, очень лукавым представляется тот пропагандистский восторг, которым сопровождается частичное возвращение либеральных правовых норм 90-х годов. Выдаваемое за шаг вперед возвращение к выборам губернаторов ограничено таким муниципальным фильтром, который непреодолим в большинстве регионов. Другим примером является якобы возвращение общественного наблюдения в форме придания права назначать наблюдателей общественным палатам, которые, в общем-то, имеют мало общего с реально общественными объединениями.
Впрочем, справедливости ради стоит отметить, что среди последних нововведений были и более полезные для института выборов: разрешение официального видеонаблюдения, запрет на удаление наблюдателей без суда, голосование по месту нахождения. Однако эти нововведения остались законодательно половинчатыми: видеонаблюдение — факультативным и без общей доступности к видеозаписям; запрет на удаление без регламентации самого удаления; голосование по месту нахождения без достаточного воспрепятствования принуждению к голосованию.
Увы, наше избирательное законодательство нуждается не в терапевтическом, а в хирургическом лечении. В настоящее время оно направлено на сохранение политического статус-кво, на облегчение самосохранения власти. Иными словами, оно, вопреки декларациям, содействует использованию административного ресурса на выборах. (Впрочем, не надо думать, что именно законодательство играет главную роль в несоответствии наших выборов их конституционному предназначению: основную роль все же играет устройство государственной и политической системы).
Если говорить именно о законе, то требуется радикальное изменение процедур формирования избирательных комиссий; снятие неконституционных ограничений пассивного избирательного права и облегчение процедур выдвижения и регистрации, отмена ограничений на агитацию, допускающих субъективную интерпретацию. В конце концов требуется систематизация избирательного законодательства, которое превратилось в нагромождение плохо совмещающихся и коряво сформулированных норм. И, кстати, не очень важно, будет ли новое законодательство состоять из свода законов или оно будет называться превратившимся в фетиш словосочетанием «Избирательный кодекс».
Есть серьезные подозрения, что думский подкомитет со своим экспертным советом ограничится примерно такими же косметическими новациями, как и сама Дума. Даже если назовет эти новации Избирательным кодексом.
Мало надежд даже на то, что подкомитет займется латанием дыр, бросающихся в глаза: отсутствием реальной ответственности за нарушения, недоработанностью процедур регистрации и неравноправием кандидатов, драконовскими ограничениями в агитации, сумбурностью электоральных данных, в частности, публикуемых в интернете, недоопределенностью процедур подведения итогов. Во-первых, все эти изъяны закона содействуют использованию административного ресурса, а во-вторых, их исправление для нынешней Думы равносильно революции.