Совет принял текст подготовленного мною заключения на поправки к 76-ФЗ
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части совершенствования общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания»
Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (далее – Совет) рассмотрел проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания» (законопроект № 949326-6) и принял следующее экспертное заключение.
Данный законопроект разработан Минюстом России во исполнение подпункта «б» пункта 2 Перечня поручений Президента по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека (№ Пр-2230 от 24.09.2013 г.).
Законопроектом предусматривается регламентация ряда вопросов, связанных с общественным контролем за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания:
Законопроектом предлагается внести ряд изменений в Федеральный закон от 10.06. 2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений».
Ряд содержащихся в законопроекте новелл, например, предоставление членам общественных наблюдательных комиссий (далее – ОНК) права на использование приборов контроля за состоянием микросреды в жилых и производственных помещениях, расширение списка мест принудительного содержания, которые вправе посещать члены ОНК, и т.д., Советом поддерживаются.
Вместе с тем ряд положений законопроекта нуждаются в серьезной корректировке, поскольку могут привести к снижению эффективности общественного контроля и подрыву его независимости, что противоречит целям, задачам и принципам общественного контроля, как они закреплены статьями 5 и 6 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
1. Нельзя согласиться с поправкой об обязательном согласовании кандидатуры в члены ОНК с общественной палатой соответствующего субъекта Российской Федерации. В настоящее время региональная общественная палата вправе высказаться по любой кандидатуре в состав ОНК; данное мнение носит рекомендательный характер и учитывается, если является обоснованным и направленным на наилучшее достижение целей и задач общественного контроля.
Однако в некоторых регионах руководители общественных палат пытаются поставить ОНК под свой контроль, урезать их самостоятельность как полноправных субъектов общественного контроля. При таком подходе принципиальные, активные и квалифицированные члены ОНК рассматриваются руководителями региональных общественных палат как деструктивная сила. В свою очередь, отстранение таких людей от участия в работе ОНК неизбежно ведет к профанации общественного контроля, повышает латентность реальных недостатков, нарушений и злоупотреблений, имеющих место в работе учреждений исполнения наказаний.
Принятие поправки об участии региональных общественных палат в формировании ОНК приведет к тому, что:
- уровень самостоятельности общественных наблюдательных комиссий снизится;
- вследствие этого упадет и уровень общественного доверия к результатам их деятельности;
- из числа членов ОНК будет исключен ряд неудобных, но грамотных и добросовестных участников общественного контроля, представляющих влиятельные и конструктивные общественные силы;
- снизится качество общественного контроля, возрастет количество случаев его имитации.
С учетом изложенного, Совет полагает целесообразным изложить норму о правомочиях региональных общественных палат в следующей редакции: «Общественные палаты субъектов Российской Федерации вправе направлять свои отзывы на кандидатуры в состав комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации. Общественные палаты оказывают общественным наблюдательным комиссиям содействие в получении помещений для работы, оказывают помощь с транспортом и связью, способствуют получению грантов на деятельность по осуществлению общественного контроля в местах принудительного содержания».
2. Крайне опасной представляется норма о том, что беседа членов ОНК с подозреваемыми или обвиняемыми прерывается, если они обсуждают вопросы, не относящиеся к соблюдению прав подозреваемых и обвиняемых в местах принудительного содержания.
Практику воспрепятствования общественному контролю путем надуманных замечаний членам ОНК о том, что обсуждаемые ими вопросы не относятся к предмету общественного контроля, Совет фиксировал неоднократно в различных СИЗО. Обычно беседы членов ОНК со следственно-арестованными прерываются, когда возникают темы применения пыток или бесчеловечного обращения при задержании и проведении оперативно-розыскных мероприятий, нарушения права на защиту путем навязывания адвоката «по назначению», неполучения ответов на обращения в органы суда и прокуратуры, оказания следственными органами давления на свидетелей и потерпевших.
По мнению Совета, защита прав человека в местах принудительного содержания существенно шире бытовых вопросов и затрагивает ряд аспектов, неразрывно связанных с нахождением лица в местах принудительного содержания, при условии, что это не вопросы законности и обоснованности обвинения и приговора.
Принятие рассматриваемой поправки создаст существенные препятствия для осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания, а именно:
- приведет к тому, что беседы членов ОНК с подозреваемыми и обвиняемыми будут прерываться под предлогом того, что обсуждаемые вопросы не относятся к предмету соблюдения прав человека в местах принудительного содержания, а в результате будут скрыты случаи пыток и иных грубых нарушений прав человека;
- в ряде случаев прекращение беседы будет иметь место в силу того, что сотрудник СИЗО, ИВС или ПФРСИ не обладает достаточной квалификацией для того, чтобы установить, относится ли обсуждаемый вопрос к соблюдению прав человека в местах принудительного содержания;
- обсуждение посторонних вопросов, не относящихся к правам человека, может потребоваться для достижения задач общественного контроля косвенным путем, например, установления психологического контакта с подозреваемыми и обвиняемыми, снижения уровня тревожности и преодоления негативных психологических состояний у подозреваемых и обвиняемых, оценки работы психолога, выявления психологических следов применения пыток, оценки внутрикамерных отношений; так, описано много случаев, когда беседа в камере на отвлеченную тему позволяла выявить лиц, притесняемых сокамерниками, наличие т.н. «пресс-хат» или коррупционной составляющей в деятельности оперативных служб при покамерном размещении.
3. Правовой неопределенностью страдает норма о прекращении беседы члена общественной наблюдательной комиссии с подозреваемым или обвиняемым, если член ОНК нарушит правила внутреннего распорядка. При этом не учитывается тот факт, что правила внутреннего распорядка исправительных учреждений и аналогичные правила СИЗО содержат в основном ясно сформулированный перечень прав и обязанностей подозреваемых и обвиняемых, а также установленных для них запретов. Однако никакого перечня прав, обязанностей и запретов для членов ОНК правила внутреннего распорядка не содержат. В связи с этим вывод о нарушении членом ОНК правил внутреннего распорядка неминуемо будет носить оценочный и чаще всего предположительный характер.
Принятие данной нормы опасно в связи с тем, что она:
- создаст предпосылки для многочисленных ошибок и злоупотреблений;
- содержит правовую неопределенность;
- ставит субъект общественного контроля в зависимость от сотрудника проверяемого учреждения.
Совет рекомендует изложить данную норму в следующей редакции: «Работа членов ОНК может быть прекращена, если она препятствует соблюдению распорядка дня. В случае проверки членами ОНК обстоятельств, свидетельствующих о наличии угрозы жизни, здоровью или безопасности лица, находящегося в местах принудительного содержания, работа членов ОНК по этому основанию прекращена быть не может».
4. Не может быть поддержана поправка о том, что членами ОНК не могут являться близкие родственники осужденных. В настоящее время от 5 до 10 % членов ОНК имеют близких родственников, отбывающих наказание в виде лишения свободы. Подавляющее большинство этих людей активны, компетентны, мотивированы на то, чтобы правовая, экономическая, социальная обстановка и морально-нравственная атмосфера в местах лишения свободы улучшалась, а не приводила к дестабилизации их работы. Совету не известен ни один подтвержденный случай, когда члены ОНК из числа близких родственников осужденных были бы причастны к проносу запрещенных предметов, дезорганизации работы учреждений УИС, воспрепятствованию законной деятельности сотрудников УИС.
Вместе с тем члены ОНК из числа родственников осужденных чаще всего более информированы, активны, ответственны.
Введение данной нормы означает разрыв с национальной правовой традицией, в которой, как известно, «сын за отца не отвечает». В настоящее время ни один из действующих федеральных законов не влечет поражения в правах лиц, близкие родственники которых осуждены к лишению свободы, даже, если лица работают судьями, прокурорами или сотрудниками УИС.
Принятие данной поправки приведет к:
- исключению из числа членов ОНК значительной части эффективных членов ОНК;
- появление на правовом поле страны нормы, поражающей в гражданских правах человека, не допустившего каких-либо правонарушений, но имеющего родственников из числа осужденных к лишению свободы;
- провоцированию конфликтов между лицами, которые не смогли стать членами ОНК в связи с осуждением их близких родственников, и их близкими родственниками, отбывающими наказание в местах лишения свободы;
- ущемлению прав кандидатов в члены ОНК по сравнению с адвокатами, прокурорами, сотрудниками УИС, при том, что полномочия членов ОНК существенно уже, чем у вышеназванных лиц;
- расширению на карте России «белых пятен общественного контроля», как территорий, где общественный контроль осуществлять некому в виду отсутствия заинтересованных в этом лиц, прекращения деятельности ранее существовавших .
Таким образом, предлагаемая законодательная норма направлена на решение небезопасным для общественного контроля способом несуществующей и надуманной правовой проблемы.
5. Совет не поддерживает содержащийся в законопроекте запрет общественным организациям, выполняющим функции иностранного агента, выдвигать кандидатов в состав общественных наблюдательных комиссий.
Данная новелла в случае ее принятия приведет к следующим последствиям:
- институт «некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента»,изменит свою правовую характеристику, выявленную Конституционным Судом Российской Федерации, и вместо функции учета таких организаций приобретет репрессивный характер;
- в связи с крайней правовой неопределенностью критериев, на основании которых общественные объединения относятся к числу организаций, выполняющих функции иностранного агента, будет создан стимул к тому, чтобы максимальное число организаций, члены которых активно и добросовестно участвуют в деятельности ОНК, были признаны иностранными агентами; это, в свою очередь, может привести к тому, что общественные объединения, соответствующие критериям субъектов выдвижения кандидатов в членов ОНК, будут опасаться принять участие в выдвижении кандидатов в состав ОНК, чтобы не оказаться в реестре «иностранных агентов»;
- будет создан прецедент законодательного ущемления организаций, имеющих иностранное финансирование;
- из участия в общественном контроле будет исключено около 25 % наиболее активных, квалифицированных и добросовестных членов ОНК, поскольку уже в настоящее время выдвинувшие их организации имеют статус «иностранных агентов»; это коснется в том числе и тех членов ОНК, кто не является членами данных организаций и даже не поддерживают с ними иных отношений, кроме отчетов о своей деятельности в качестве членов ОНК.
6. Вместе с тем некоторые ожидаемые гражданским обществом поправки в Федеральный Закон 76-ФЗ так и не нашли своего отражения в законопроекте.
6.1. Так, законопроектом не предусмотрено дополнение перечня субъектов общественного контроля за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания членами Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.
Между тем, Совет, как орган информирующий Президента Российский Федерации о положении с правами человека в местах принудительного содержания, испытывает значительные трудности в доступе его членов в места принудительного содержания. Несмотря на доброжелательную в целом позицию ФСИН России, в ряде случаев членам Совета, входящим в состав профильной постоянной комиссии, отказывают в доступе в места принудительного содержания. В связи с этим Совет оказывается лишен возможности своевременно проверить поступившую информацию, дать объективную оценку ситуации и направить соответствующий доклад главе государства.
Кроме того, представляется достаточно странным, что более 1500 человек, наделенных полномочиями членов ОНК Общественной Палатой РФ, вправе без предварительного разрешения посещать места принудительного содержания, а назначенные Президентом Российской Федерации члены Совета, призванного содействовать главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, такого права лишены.
В этой связи Совет полагает целесообразным дополнить Федеральный закон № 76-ФЗ нормой, приравнивающей членов Совета, уполномоченных президиумом Совета, к членам ОНК.
6.2. Кроме того, Совет полагает необходимым распространить понятие «места принудительного содержания» на конвойные помещения судов и транспортные средства для перевозки осужденных и следственно-арестованных.
С учетом изложенного, Совет полагает необходимым существенно доработать законопроект при подготовке ко второму чтению. Со своей стороны, Совет готов принять активное участие в его доработке.
Заместитель председателя Совета Е.А. Бобров