Ирина Пайкачева член экспертного совета при УПЧ РФ, член ПК при СПЧ, председатель ОНК Мурманской области
в ответ на призыв члена экспертного совета при УПЧ РФ Юрия Блохина поддержать ОНК РО комментом
На прошлой неделе (28.03.2013г.) ФСИН РФ была проведена расширенная Коллегия
- телемост с вопросом повестки дня «О совершенствовании взаимодействия с институтами
гражданского общества». Рассматривались итоги взаимодействия пенитенциарной системы с
ОНК, ОС при ФСИН и СМИ. Впервые подобное мероприятие проходило в форме открытого
партнерского диалога.
Независимые наблюдатели, которыми по закону являются члены ОНК, отмечают
это событие, как одну из наиболее удачных, конструктивных форм работы, которая должна
иметь тенденцию развития, в том числе, в регионах. Особенно это будет полезным для
организации конструктивного взаимодействия, если такие мероприятия будут проходить
в форме равноправного диалога и будет выработана совместная позиция по поднятым
проблемам. Совместная позиция не исключает в качестве приложения «протокола разногласий»
с изложением аргументов «за» и «против». Мы предлагаем рассмотреть следующие проблемы и
пути их решения.
На Коллегии руководством ФСИН отмечалось, что сегодня никто не ставит под
сомнение необходимость общественного контроля МПС. Пришло время открытого диалога с
ОНК.
Начальник Управления по работе с осужденными Генерал Трофимов В.Ю. и другие
выступающие осветили ряд спорных вопросов, в частности:
1.
Генерал Трофимов
определил Общественные Советы как координаторов
взаимодействия с институтами гражданского общества. Но для ОС функция координатора не
предусмотрена, и, более того, противоречит действующему законодательству. Помимо этого,
как отметил сам выступающий, и что констатируют гражданские активисты - в большинстве
своем
ОС занимают позицию сторонних наблюдателей. В лучшем случае берут на себя
функции организации досуга осужденных, проведение, например, концертов в колониях. Какое-
либо публичное мнение они формулируют лишь по инициативе УФСИН.
В этой позиции отразилась тревожная, не имеющая отношение к открытому диалогу
тенденция построения взаимодействия пенитенциарного ведомства с институтами
гражданского общества, наблюдающаяся и в регионах. Особенно это касается тех, где ОНК
наиболее активны, выходят с неудобной ФСИН критикой системы, пытаются работать в
режиме взаимодействия – «на равных», а не демонстрируют свою функцию существования
при органах власти. В таких регионах территориальные управления переходят если не на
конфронтацию, то на кулуарное взаимодействие с независимыми членами ОНК, ограничиваясь
в лучшем случае личным обсуждением проблем, поднимаемых независимыми наблюдателями,
а за публичные результаты общественного контроля выдают «координирующее» мнение членов
общественных советов.
Так, например, в Мурманской области в Общественный Совет УФСИН были включены не
все те кандидатуры из членов ОНК, которые официально на заседании ОНК были выдвинуты
и предложены УФСИН в состав ОС, а лишь те из них, кто удобен системе и транслирует
лишь ту позицию, которая одобряется ведомством. Лишь они персонально приглашаются на
коллегии и совместные заседания с ФСИН, что препятствует выражению позиции независимых
наблюдателей. На такое положение, в частности, сказалось то, что региональным УФСИН была
проигнорирована кандидатура ОС председателя Общественной наблюдательной комиссии
Пайкачевой И.В. Такой подход к взаимодействию с ОНК серьезно сказался на организации и
на координации деятельности внутри ОНК. Проиллюстрируем примером: ОНК предложила
ведомству составлять ежеквартальный план совместных посещений учреждений с учетом
возможностей членов ОНК. Такой план просуществовал лишь на бумаге, поскольку члены ОНК
через председателя приглашались для совместного выезда не по согласованию, а, в лучшем
случае, за день, а то и в день события. Поэтому такое «планирование» оказалось невозможным.
Но когда ведомству нужно было сформировать мнение по какой-либо проблеме, то для
выездов в учреждения заранее приглашались именно члены ОС-ОНК, а сама комиссия ОНК о
них не ставилась в известность. Так, по результатам организованной УФСИН по Мурманской
области поездки, через официальный сайт УФСИН РФ по Мурманской области было озвучено
мнение, которое непосвященный читатель может принять, как мнение правозащитников по
одной из самых принципиальных проблем в деятельности пенитенциарной системы. Ниже
приведена ссылка с официального сайта УФСИН на статью в разделе «новости» «Члены ОНК
посетили колонии Мурманской области» от 10.08.2012.
http://xn--h1akkl.xn--p1ai/territory/Murmansk/news/detail.php?ELEMENT_ID=48387 ??
В этой информации говорится о том, что «основной целью совместного посещения
стало выявление среди осужденных лиц, наделенных администрациями учреждений
несвойственными им властными полномочиями и имеющие льготные, не предусмотренные
уголовно-исполнительным законодательством, условия отбывания наказания. Однако никто из
респондентов в ходе личных бесед не признал, что в колониях имеются подобные случаи».
То, что при представителях ОС УФСИН «никто из респондентов в ходе личных бесед не
признал, что в колониях имеются подобные случаи» отнюдь не означает, что таких случаев
нет. Просто они, как правило, если и являются правозащитниками, как это указано в статье,
то не обладают необходимым опытом и знаниями в сфере нарушений именно прав человека
и не обращают внимание на такие «мелочи», как, например, доставление на беседу с ними
осужденных другими осужденными.
Опираясь на данный пример, мы соглашаемся с генералом Трофимовым, высказавшем
мысль о том, что «искаженная информация должна стать предметом обсуждения». Площадками
для такого обсуждения могли бы быть и открытые для ОНК Коллегии региональных УФСИН,
семинары, круглые столы, другие, в том числе просветительские мероприятия на тему контроля
за обеспечением прав человека и просвещения в сфере прав человека.
2. Генерал Трофимов отметил, что при посещениях ОНК с обеих сторон нарушаются
нормы действующего законодательства, перерастающие в конфликты. При этом он
привел следующий пример якобы нарушения со стороны ОНК:
1 марта 2013 г. члены ОНК Ростовской области в ходе посещения ИК-1 предприняли
попытку мониторинга оказания психологической и мед. помощи с целью оценки качества
оказания этой услуги и формирования заключения ОНК по улучшению предоставления мед.
помощи со стороны ФСИН. Для составления мнения и подготовки заключения ОНК члены
ОНК пытались получить соответствующие сведения путем анкетирования сотрудников и
заключенных. Анкеты содержали вопросы, позволяющие определить, в частности, возраст
пол срок службы сотрудников подразделения, что на взгляд руководства ФСИН, является
нарушением норм действующего законодательства.
При этом генерал Трофимов ссылался на то, что ФЗ № 76 от 10.06.08 содержит
исчерпывающий перечень полномочий членов ОНК и такой формы, как анкетирование, не
предусматривает. К тому же сотрудники не являются субъектами контроля ОНК.
С такой позицией генерала нельзя согласиться по следующим общепризнанным принципам,
а также закрепленным в Конституции РФ и в ФЗ № 76 от 10.06.08 основаниям:
во-первых, членами ОНК являются граждане, исполняющие свои обязанности на
общественных началах и не являющиеся должностными лицами. В отношении них действует
общепризнанный принцип – гражданам (человеку) разрешено все, что не запрещено законом.
В отличие от чиновника (должностного лица), которому запрещено все, что законом не
разрешено. Анкетирование сотрудников и заключенных законом членам ОНК не запрещено.
Следовательно, инициатива анкетирования и само добровольное анкетирование нарушением
закона не являются;
во-вторых, в статье 4 ФЗ № 76 от 10.06.08, в которой говорится о принципах осуществления
общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного
содержания, не допускается вмешательство наблюдателей лишь в оперативно-розыскную,
уголовно-процессуальную деятельность и производство по делам об административных
правонарушениях. К таким видам деятельности оказание сотрудниками ФСИН услуги по
психиатрической и мед. помощи не относится, следовательно и анкетирование сотрудников и
заключенных в этой сфере законодательством не запрещено;
в – третьих, перечень форм деятельности общественной наблюдательной комиссии,
содержащийся в статье 15 ФЗ № 76 от 10.06.08, является открытым. В части 1 этой
статьи перечислены лишь основные формы деятельности ОНК. Часть 3 указанной статьи
предусматривает, буквально, следующее: «Общественная наблюдательная комиссия для
реализации целей и решения задач, определенных настоящим Федеральным законом, вправе
участвовать в иной деятельности, не противоречащей настоящему Федеральному закону, иным
федеральным законам», т.е. перечень форм деятельности членов ОНК исчерпывающим не
является;
в-четвертых, не является исчерпывающим и перечень полномочия членов общественной
наблюдательной комиссии. В статье 16 ФЗ № 76 от 10.06.08, озаглавленной «Полномочия
членов общественной наблюдательной комиссии», описанию указанных полномочий
посвящены часть 1 и части 2 статьи. И, если, в части 1 статьи перечислены конкретные
полномочия, которые члены общественной наблюдательной комиссии вправе применять
при осуществлении общественного контроля, то в части 4 этой же статьи говорится о том,
что «члены общественной наблюдательной комиссии для реализации целей и решения задач,
определенных настоящим Федеральным законом, вправе участвовать в иной деятельности,
не противоречащей настоящему Федеральному закону, иным нормативным правовым актам
Российской Федерации». Т.е. исчерпывающим перечень полномочий членов ОНК не является.
В части 2 указанной статьи, накладывающей ограничения на членов общественной
наблюдательной комиссии при осуществлении своих полномочий, говорится о том, что
они «обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, регулирующих работу мест
принудительного содержания, а также подчиняться законным требованиям администраций
мест принудительного содержания. Проведение общественного контроля не должно создавать
препятствий осуществлению процессуальных действий».
Положения нормативных правовых актов, регулирующих работу мест принудительного
содержания, не содержат каких-либо ограничений на проведение анкетирования осужденных
либо сотрудников УИС. Теоретически предлагаемое анкетирование могло создавать
препятствия осуществлению процессуальных действий. Но сведения о том, что члены
ОНК РО предлагали заключенным или сотрудникам заполнить анкеты при осуществлении
процессуальных действий, равно как и то, что они отказывались подчиняться законным
требованиям администраций мест принудительного содержания, отсутствуют.
В части 3 указанной статьи, накладывающей ограничения на полномочия членов
общественной наблюдательной комиссии в период действия режима особых условий в
местах принудительного содержания, указывается, что члены общественной наблюдательной
комиссии посещают указанные места с согласия руководителя федерального органа
исполнительной власти или его территориального органа, в ведении которого находятся
соответствующие места принудительного содержания.
Сведения о том, что 1 марта 2013 г. в ходе посещения ИК-1 членами ОНК Ростовской
области действовал режим особых условий, отсутствуют.
Из всего вышесказанного следует, что нормы действующего законодательства членами ОНК
Ростовской области в ходе посещения ИК-1 13 марта 2013г., вопреки утверждению генерала
Трофимова, нарушены не были.
К тому же, сужение полномочий членов ОНК может привести к позиции «сторонних
наблюдателей», что не приветствуется, судя из выступления уважаемого В.Ю. Трофимова, и
руководством ФСИН.
3. Генерал Трофимов в своем выступлении отметил также, что сотрудники [УИС] не
являются субъектами контроля ОНК.
Но члены ОНК при анкетировании не задают сотрудникам вопросы, касающихся их личной
жизни. Все вопросы анкет ростовских правозащитников, озвученные генералом Трофимовым,
касались должностных функций сотрудников, которые в процессе свой деятельностью обязаны
обеспечивать соблюдение прав человека, в том числе при предоставлении такой услуги,
как оказание медицинской (и психологической) помощи заключенным. Права и свободы
человека определяют деятельность исполнительной власти (сотрудников УИС), что прямо
вытекает, в частности, из статьи 18 Конституции РФ: «Права и свободы человека и гражданина
являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием».
ФЗ № 76 от 10.06.08 налагает на членов общественных наблюдательных комиссий
полномочия по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного
содержания. Концепция отрасли права в сфере защиты прав человека как раз и построена на
том общепринятом принципе, что для защиты прав человека используются механизмы защиты
человека от незаконных действий (бездействий) органов власти и их должностных лиц. В том
числе для этих целей используется механизм независимого общественного контроля (ОНК)
за деятельностью сотрудников мест принудительного содержания и механизмы обращения с
жалобами, в частности, с использованием международных механизмов защиты (в т.ч. ЕСПЧ).
4. Последний вопрос корреспондируется и с проблемами, поднятыми и в выступлении на
Коллегии начальника Управления ФСИН в Коми Генерала Протопопова Александра
Петровича.
Генерал Протопопов обозначил, среди прочих, следующие проблемные вопросы:
4.1. Прием членами ОНК и правозащитниками от заключенных заявлений в ЕСПЧ.
Действующие и бывшие члены ОНК Коми Ирина Виноградова, Эрнест Мезак и Николай
Дедюк при посещении колоний, не теряя время на экскурсию по колонии, начинают свой визит
с беседы с заключенными, предлагая им помощь в подготовке жалоб в ЕСПЧ. А осужденные
пользуются такой возможностью «в своих интересах».
Мы уже отмечали выше, что ОНК в своей деятельности осуществляет контроль за
соблюдением прав человека, нарушителями которых являются представители органов власти,
а ЕСПЧ – международным органом, который рассматривает именно такие нарушения прав
заявителей. Такой механизм ЕСПЧ выступает не только средством восстановления нарушенных
прав конкретного заявителя, но и системным инструментом профилактики нарушений прав
человека, основанном на прецеденте:
- нарушение, признанное ЕСПЧ по отношению к конкретному заявителю, распространяется
на все аналогичные нарушения прав человека;
- помимо мер по восстановлению нарушенных прав конкретного заявителя, государство –
нарушитель обязано выполнить предписанные ЕСПЧ, в связи с рассмотрением такой жалобы,
меры общего характера, целью которых является исправление ситуации по предотвращению
подобных нарушений по стране в целом.
С таким мощным механизмом ЕСПЧ по профилактике нарушений прав человека, очевидно,
не может конкурировать экскурсия по колонии и беседа с ее руководством о выявленных
нарушениях даже таких уважаемых общественных независимых наблюдателей, которыми
являются Ирина Виноградова, Эрнест Мезак и Николай Дидюк. Похоже, что сам не осозновая
того, генерал Протопопов дал самую высокую оценку деятельности Ирины Виноградовой,
Эрнеста Мезака и Николая Дидюка по осуществлению ими общественного контроля за
обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и по содействию лицам,
находящимся местах принудительного содержания
Надо, к тому же отметить, что какими бы опытными ни были проверяющие, увидеть
многие нарушения они не могут. В т.ч. нарушения при перевозке заключенных автозаками и
вагонзаками. А жалобы осужденных являются тем источником информации, который не имеют
право игнорировать ни сами наблюдатели, ни руководство колонии, управлений ФСИН и
страны, ни ЕСПЧ. ЕСПЧ при этом очень строго и принципиально подходит к приемлемости
рассмотрения жалоб заявителей в этом суде с точки зрения признаков нарушения именно прав
человека: нарушение запрета на применение пыток, жестокого или унижающего человеческое
достоинство обращения или наказания,
нарушение права на справедливое судебное
разбирательство и других прав человека, список которых входит в ЕКПЧ.
Сетования же генерала Протопопова, на то, что наблюдатели способствуют написанию
массовых жалоб в интересах третьих лиц, выразившиеся в прямых обвинениях, не только не
основаны на законе, свидетельствуют о признаках массовых нарушений прав человека, но
противоречат Конституции России и действующему законодательству.
Так, статья 33 Конституции РФ говорит о том, что каждый имеет право обращаться лично,
а также направлять индивидуальные и коллективные обращения. Статья 46 (ч. 3) содержит
норму о том, что каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской
Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.
Согласно части 2 статьи 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы
всеми способами, не запрещенными законом.
Т.о. обвинения генерала Протопопова вступают в противоречие, по меньшей мере, с тремя
статьями основного Закона России, и, кроме того, противоречат принципам осуществления
общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного
содержания, закрепленным в статье 4 ФЗ № 76 от 10.06.08 г.: «Общественный контроль и
содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляются на
основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и
законности».
Рассмотрение предложений, заявлений и жалоб лиц, находящихся в местах принудительного
содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах
принудительного содержания, в том числе при посещении мест принудительного содержания
для осуществления общественного контроля, прямо предусмотрены пунктом 2) части 1 статьи
15 ФЗ № 76 от 10.06.08 и является одной из основных форм деятельности общественной
наблюдательной комиссии.
Вместо того, чтобы поступить в интересах государства, как должностному лицу -
представителю этого государства, а именно предпринять меры к сбору и обобщению
информации по аналогичным выявленным членами ОНК фактам нарушений прав человека,
генерал Протопопов фактически призывает к тому, чтобы прекратить сбор информации о таких
нарушениях.
Заявляя при этом, что общественный контроль был создан в интересах государства,
генерал Протопопов демонстрирует старорежимный подход к государственным интересам.
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (статья 2 Конституции РФ).
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека для лиц, заключенных под
стражу и находящихся в пенитенциарной системе республики Коми – прямая обязанность
начальника УФСИН по республике Коми генерала Протасова. Обвинения генералом
Протасовым членов ОНК Коми в сборе жалоб по фактам нарушений прав человека и
направлению их в ЕСПЧ должны стать предметом оценки со стороны не только руководства
ФСИН, но и руководства России.
Напрашивается и еще один печальный вывод по выступлению генерала Протасова: не
только соблюдение прав человека, но и просвещение в области прав человека, обязательства по
которым взяла на себя Россия, в настоящее время находятся не на должном уровне.
Система ФСИН располагает учебными институтами и центрами повышения квалификации
сотрудников. Сотрудники уголовно-исполнительной системы должны проходить в
них подготовку и квалификационные испытания не только по стрельбе и физической
подготовке, сдаче теоретических зачетов по медицинской и специальной подготовке,
делопроизводству, но и знаний концепции прав человека, и основ конституционного строя
России в сфере прав человека.
Для оценки знаний сотрудников УИС в сфере прав человека должны быть созданы
комиссии, в которые необходимо включать членов ОНК по контролю за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания. Также членов ОНК нужно включать
в комиссии по оценке итогов конкурсов «лучший по профессии», одним из направлений
которого в обязательном порядке должны быть вопросы по соблюдению прав человека в местах
принудительного содержания.
Для организации конструктивного взаимодействия с региональными ОНК необходимо
регулярно не реже раза в полугодие проводить совместные с ОНК региональные и
межрегиональные семинары по правам человека и взаимодействию с ОНК. Такие семинары,
направленные на развитие партнерского диалога, должны проходить на базе исправительных
колоний, следственных изоляторов и учебных центров УИС, а также на других площадках,
предлагаемых ОНК. Уклонение регионального руководства от организации и участия в таких
семинарах должно пресекаться руководством ФСИН.
Надеемся, что эти предложения послужат налаживанию конструктивного, открытого
взаимодействия подразделений ФСИН с ОНК и другими институтами гражданского общества.
4.2. Генерал Протопопов озвучил в своем выступлении, что предлагается внести поправки в
действующее законодательство по ограничению назначения в ОНК родственников осужденных.
Но такие поправки приведут к дискриминации людей, претендующих на вступление в
ОНК и имеющих родственников среди заключенных. К тому же уважаемый генерал допускает
участие родственников осужденных в таких общественных институтах, таких, например, как
родительские комитеты исправительных колоний, что лишь усиливает дискриминационную
составляющую в попытке ограничения членства в ОНК родственников осужденных.
Такое ограничение прямо противоречит нормам статьи 19 Конституции РФ, запрещающей
дискриминацию т.е. любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной
принадлежности, в т.ч. по признаку принадлежности к социальной группе «родственники
заключенных». И эти права человека также защищены международным правом,
запрет на дискриминацию по указанным признакам содержится в ст. 14 ККПЧ. ЕКПЧ,
ратифицированная Россией в 1998 г., является составной частью правовой системы РФ.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ ЕКПЧ «если международным договором РФ установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора».
4.3.
Пронос в закрытую зону учреждений УИС средств документирования (ноутбук,
диктофон, фотоаппарат, кинокамера).
.
Членам ОНК пронос средств документирования может быть ограничен только по письменному
мотивированному отказу руководством учреждения, предоставленным
визитерам до
начала их посещения. Именно такая норма должна быть закреплена в законодательной и
правоприменительной практике.
4.4.
Что касается проноса мобильных телефонов, то пронос в закрытую зону членами
ОНК собственных мобильных телефонов для личного пользования правонарушением не
является. Это было подтверждено судом в отношении члена ОНК Мурманской области
Пайкачевой И.В. (суд первой инстанции) и в отношении члена ОНК Нижнего Новгорода
Шимоволоса С.М. (суд второй инстанции). Но члены ОНК не вступают в конфликты с
сотрудниками УФСИН по этому поводу, хотя мобильный телефон им бывает необходим
как единственное доступное средство связи с «внешним миром» для сообщений, например,
о нарушении безопасности нахождения членов ОНК на территории учреждения во время
посещения, либо предотвращения обстоятельств, приводящих к нарушению их безопасности.
4.5. Мы надеемся, что электронные книги в недалеком будущем станут неизменным
атрибутом, частности, библиотек пенитенциарных учреждений, как мощное средство
достижения целей формирования у заключенных уважения к закону, а, также образования
и просвещения с целью адаптации к жизни в обществе. Пенитенциарной системе нужно
как можно скорее выработать меры по безопасному использованию электронных книг
и «декриминализировать» их пронос и использование на территории закрытых учреждений.
Это должно стать одной из первоочередных мер в реформе пенитенциарной системы.
В регионах мы расцениваем как положительный опыт проведение открытого диалога
на Коллегии ФСИН в режиме видеоконференции с возможностью видео записи такой
встречи и предлагаем УФСИН РФ о Мурманской области организовать такой открытый
диалог с ОНК в Мурманской области по обсуждению, в первую очередь, спорных для
сторон проблем, накопившихся за последние годы.
.