На плохую работу чиновников, на их всесилье, жалуются в России все. С этим мы свыклись и считаем неизбежным, как неизбежны российские просторы или дожди в Санкт-Петербурге. С гневом говорят об этом просители у “парадного подъезда”, вельможно шутит император Николай I – “Россией управляет столоначальник.” Раньше всякий чиновник ощущал себя представителем советской власти, придерживался определенных правил, взятки брал осторожно, начальства опасался, а если посетитель его кабинета вел себя уж очень неумеренно, угрожающе изрекал: “ты что, против советской власти?!”.
Казалось бы, после кризиса 91 года и в ходе провозглашенных “либеральных реформ” была возможность коренным образом изменить положение. По крайней мере попытаться. И кое в чем этой возможностью воспользовались. Но воспользовалось не общество, не его посланцы во власти, а сами чиновники. Во-первых, постоянные перетряски в ведомствах, бесконечные и бесплодные попытки реформировать хаос, привели к тому, что правила работы чиновника менялись беспрерывно и он уже почти утратил к ним интерес, поступая как придется. Во-вторых, по-крайней мере в Москве взяточничество не только резко возросло, но и было признано (начиная с Г.Х.Попова) морально оправданным и государственно полезным. Чиновник уже ничего не боится (кроме мафии), никто с него за работу не спрашивает, но и он не может упечь дерзкого посетителя, за то что тот “против власти”.
Когда я говорю о чиновниках, я сейчас говорю не о тех кто, проводил приватизацию, “готовил страну к зиме”, объявлял “дефолт” и принимал другие общезначимые решения. Я говорю о тех, кто находится по-преимуществу в самом низу пирамиды государственных служащих и с кем только и общается большинство из нас. Эти чиновники регистрируют нас по месту жительства, выдают справку о смерти родственника, принимают документы на социальные льготы, регистрируют фирму, дают справку разрешающую строительство гаража и многое в том же роде. Именно покончить с произволом таких чиновников нам обещали в начале 90-ых в первую очередь. Это не ведь не требует кап. вложений. А как сдержали это обещание? Как и многие другие.
В 92 году я подавал кое-какие предложения на эту тему в Комитет по правам человека Верховного Совета России, но не получил ответа. Чуть в измененном виде я слал их нынешнему губернатору С-Пб, и в отличие от предыдущего случая, получил ответ (весьма характерно, что чиновники отвечают на вежливые письма чаще, чем демократические депутаты). Впрочем ответ был отпиской с некоторой претензией на чувство юмора, и предлагал мне улыбнуться над тем, что Россия обречена поддерживать худшие традиции. Но с этим я не согласен. Поэтому в модернизированном виде представляю предложения читателям “Посева”. Надеюсь, что кризис 98 года заставит, в том числе, изменить работу чиновничества к лучшему, если не так как предлагаю я, то еще удачнее.
Основной вид деятельности низовых чиновников, с которыми мы сталкиваемся – удостоверение и регистрация поступающей к ним информации. На основании этой регистрации мы в состоянии воспользоваться принадлежащими нам по закону правами (на свободу местожительства, на получение пособия по инвалидности, на предпринимательскую деятельность, на создание политической партии, на совершение торговой сделки и пр.) Мало известно, что наличие или отсутствие этих прав создается не справкой соответствующего ведомства, а законами, и соответствующими обстоятельствами. Скажем, право больного на пособие и лечение создается не справкой, а законом и болезнью. По сей день господствует противоположная практика. Более того, если в уголовном праве, слава Богу, восторжествовала презумпция невиновности, то в рассматриваемой нами области действуют “презумпция виновности” или, точнее “презумпция лживости” гражданина, желающего воспользоваться своим правом. Измученные люди создали об этом прекрасную поговорку “Пока доказываешь, что ты не верблюд, тигром станешь!”
Сформулирую четыре принципа, кои должны по моему разумению пронизывать работу чиновничества в этой сфере.
1. Презумпция честности.
2. Взаимная ответственность.
3. Прозрачность работы чиновника.
4. Принцип одного окошка или принцип скорости света.
Теперь я разъясню эти принципы. Презумпция честности означает, что в тех случаях, когда человек хочет воспользоваться своим правом и это не предполагает какой-то поддержки со стороны государства, достаточно лишь соответствующего заявления со стороны гражданина. Отсюда следует скажем, заявительный, а не регистрационный порядок открытия предпринимательской деятельности. В тех случаях, когда же человек хочет получить законную поддержку со стороны государства (скажем пособие по инвалидности) должен удостоверяться именно первичный факт, на основании которого получается эта поддержка. Сегодня дело обстоит совсем не так: у безного требуют справку об отсутствии ноги, не удовлетворяясь очевидным фактом, у старика – пенсионное удостоверение и т.д. В тех случаях, когда факт не усматривается очевидно (скажем то, что человек является студентом) требование подтверждающего документа неизбежно, но должен действовать принцип минимальной достаточности. Он состоит в том, что количество посредствующих звеньев в удостоверении информации должно быть минимально. Сегодня же во многих случаях, например, студенту, чтобы доказать, что он студент, недостаточно студенческого билета, а требуется справка выданная по месту регистрации о том, что он студент. Разумеется, эта-то справка выдается на основании студенческого. Такие ситуации должны быть исключены. Кстати, хотя постоянное раздувание посредствующих звеньев (в просторечьи “справка о справке...”) оправдывают необходимостью контроля, фактически, чем больше таких звеньев, тем чаще появляется на выходе ложь.
Балансом к презумпции честности выступает принцип взаимной ответственности. Он очень прост. Гражданин несет ответственность (вплоть до уголовной) за сознательное предоставление ложной информации, чиновник несет ответственность (вплоть до уголовной) за свои действия. Как следствие, например, государство имеет право контролировать, как живут получающие пособие по бедности, а гражданин может оштрафовать чиновника за необоснованный отказ или за ошибочный документ. Причем во многих случаях ответственность должен нести не только чиновник, принявший неправильный документ, но и все учреждение в целом. Это единственный случай, когда уместна круговая порука.
Принцип прозрачности работы чиновничества наиболее просто реализуем. Он означает, что должностная инструкция должна висеть в каждом кабинете и у каждого окошка на видном месте, что чиновник обязан давать отказы только в письменном виде с личной подписью и пр. Разберем, наконец, тесно связанные принципы одного окошка и скорости света. Первый из них означает, что если человек реализует какое-то одно свое право, скажем открывает предприятие, то он должен зарегистрировать это лишь у одного окошка, в одном кабинете. Сегодня же он должен зарегистрироваться при органах власти, затем в военкомате, и еще много где. Принцип одного окошка реализуется с помощью принципа скорости света, гласящему, что если человек предоставил о себе какую-либо информацию в какой-либо государственный орган, то никакой другой государственный орган не должен требовать от человека повторных доказательств. Например, военкомат сам в состоянии затребовать информацию от регистрационной палаты. Нарушение этого принципа особенно болезненно при получении документов: при получении паспорта гражданина направляют в место его последней прописки, вместо того, чтобы по каналам МВД получить всю необходимую информацию. И горе несчастному, если у него нет денег на билет из Москвы во Владивосток!
Закончить принципы реформирования чиновников я хочу указанием на вопиющую недопустимость установленных поборов за выдачу справки. За регистрацию, за справку о регистрацию, за справку о том что квартира приватизирована (или неприватизирована), за справку о собственном доме – плати. Иногда государственные органы передают свои полномочия о выдаче подобных справок (кстати, при следовании принципам скорости света и минимальной достаточности большей части этих справок не существовало бы) хозрасчетным структурам, и те существуют именно за те деньги, кои мы платим за бессмысленные справки. Очевидно, что те справки, те документы, которые требует государство от нас, чтобы предоставить наши узаконенные права должны выдаваться бесплатно. В противном случае оплата этих справок представляет по сути неустановленный законом налог. Такая практика несправедлива и часто незаконна даже по действующим актам.
Выше были изложены принципы реформирования работы чиновничества. Когда я их излагал, то, зачастую, удивляясь моей наивности, мне объясняли, что наши чиновники переварят любые новые правила работы не изменяясь. Нужно-де менять людей, а не систему. Отвечаю. Конечно, хорошо бы иметь все сразу: хорошие законы, хорошие власти, только хороших граждан, хорошие инструкции и хороших чиновников. Впрочем, тогда и чиновники будут не нужны. В нашем бренном мире мы вынуждены довольствоваться не идеалом, а улучшениями. Но качественно улучшить состав чиновничества можно. Для этого достаточно обязать выпускников некоторых ВУЗов вместо службы в армии года два поработать чиновниками невысокого статуса, прочитав предварительно им на последнем курсе основы права. Можно также выгнать многих сегодняшних чиновников, и взять на их место безработных профессоров.
Впрочем злоупотребления чиновников будут всегда. Чтобы уменьшать их количество необходимы организации, контролирующие их деятельность и доступность судебного обжалования их действий. Сегодня есть возможность и того и другого, но только в зачатке. В контроле над чиновниками могли бы помочь органы местного самоуправления. Судебные процедуры доступны, очень неспешны, и человеку проще дать взятку, или отказаться от небольшого пособия, столкнувшись с бюрократией, чем судиться около года. Положение изменится, если будут введены элементы прецедентного права. Например, если владельца медицинского полиса отказываются лечить в том городе, где он не зарегистрирован, то выигрыш одним владельцем этого полиса в суде одного такого дела должен повлечь не только компенсацию ущерба, понесенного им, но и признание незаконной всей подобной практики. Также положение изменится, если удачные примеры отстаивания прав в суде будут популяризироваться в СМИ, а наиболее удачливые жалобщики и их адвокаты будут премироваться. Необходимо постоянное правовое просвещение нас всех в этой области. Причем просвещение не только в специализированных журналах для правозащитников (хотя и там его мало) но и в местах доступных большинству, например методичками, предложенными в паспортном столе.
Словом, улучшить работу чиновничества в самом деле просто. Куда проще чем играть в шахматы. Достаточно лишь спокойно подумать и поработать тем, кто имеет такую возможность. А нам – отправлять во власть тех, кто этого хочет.